中国渐进性改革的一个重要特征，是针对计划经济体制下国有企业一统天下的局面，分两阶段培育进入现代市场经济的微观主体：第一阶段是在大力发展非国有制经济的同时，把中央对国有经济的大部分控制权，逐步转换为地方政府控制，充分发挥地方政府在经济发展中的主动性；第二阶段是按建立现代企业制度的要求，明晰产权关系，把经济增长的推动主体由地方政府转换为各类受市场约束的企业，奠定企业在市场经济中的微观主体地位。实施这种改革战略，是因为激进地对国有产权进行大幅度的改革，会受到种种主客观条件的约束。这种“两步跨过同一条河流”的改革战略，形成了过渡时期中国地方政府推动经济增长的主体格局，造就了目前中国特有的以地方行政利益为边界的市场竞争关系和经济增长方式。对这种增长格局的分析和评论，是本文的主要任务。 一、过渡时期地方政府面临的制度环境 在政府管理体制中，中央与地方权限划分的领域以及各自掌握权限的大小，是区分不同政治经济体制——“制度环境”——的重要内容。正如法国思想家托克维尔所指出的：统辖集权（Governmental Cent- ralization ）有利于国家统一和社会稳定， 而管理分权（Administrative Decentralization）则会激发国民主动性和社会进步 ，一个富有活力和凝聚力的国家必定是这两者的最佳结合 （Tocqueville,1988）。在中央（联邦）与地方权限分配中，对地方政府经济行为产生决定性影响的制度参数主要有两个，即经济权限分配制度和组织人事制度。 经济权限分配制度是指经济决策权和可支配资源在中央（联邦）与地方之间的分配体制。倘若中央政府代表国家占有、分配、管理和经营社会的绝大部分资源，生产什么、如何生产、为谁生产完全依据中央的计划而定，则是经济集权体制；而在经济分权体制下，中央（联邦）和地方政府依据各自的分工行使权力，中央（联邦）政府的职责是进行宏观经济调控和全国性公共产品的供给，地方政府则担当推动地区经济增长和提供地区性公共产品的职责。这种分工以承认地方利益为前提，中央（联邦）与地方在法律上更接近于对等的契约主体，而非单纯的上下级关系。 行政人事制度是指地方行政领导的产生、监督及罢免的一系列制度规则，这在相当程度上决定了地方政府决策时是向谁负责的问题。任命制和选举制就是两种完全不同的行政人事制度。在任命制下，中央政府有权任命和罢免地方行政长官，评价和考核地方政绩主要取决于完成上级政府下达的各项指标，这不仅包括经济指标，如经济增长率、上缴中央财政的数额、地方物价水平等，也包括一些非经济指标，如我国的计划生育指标、社会安定状况等。在选举制中（包括普选和代议制），地方行政人员由地方议会或民众选举产生，他们有义务对下负责，中央（联邦）可以对地方实施法律监督，但无权直接领导和干预地方的行政事务。地方议会或民众评价和监督行政人员，主要依据他们在改善地区经济福利方面所产生的绩效。 两种经济权力分配制度和两种行政人事制度，组合成四种不同制度类型： 一是经济集权与行政任命制的组合，这是一种典型的高度集权的计划经济体制。在这种制度环境中，各类生产和交换按照中央计划指令来进行。由于中央政府垄断社会的绝大部分资源，代表国家包揽一切，故而各级地方政府虽然也是一级行政和经济组织，但他们并不掌握必要的自主权，仅仅是计划的执行者。中央政府根据地方完成各项计划指标的情况来评估和考核其政绩，以决定地方行政领导的任免和晋迁。 二是经济分权与行政选举制的组合，这体现了联邦体制的重要特征。在这种制度环境中政府的职能、权力和义务在联邦（中央）与地方之间有明确的分工，并得到法律的保障，联邦与地方之间与其说是命令和服从的关系，不如说是契约和合作的关系。地方政府管理当地社会经济文化事务时直接对选民负责，只要不违背法律，地方政府在管理辖区内行政、经济事务享有完全的自主权，联邦政府不得干预和控制其职权。 三是经济分权与行政任命制的组合，这是一种过渡形态的制度环境。在这种体制下，中央政府将经济的剩余分享权和控制权分配给地方，不同等级的地方政府成为辖区内公有经济的真正剩余索取者和控制者，而与此同时中央有权任免地方领导的组织制度并未改变，借助这一渠道中央保留了对地方的行政控制权。现阶段我国地方政府面临的就是这种制度类型。 四是经济集权与政治选举制的组合，这种制度类型仅仅是理论上的抽象，在现实中很难得以实践。只有计划经济体制下对民族自治地区采取的体制较为接近这一制度环境，其实质是为了缓和民族冲突和文化差异所采取的折衷方案。 区分以上四种制度类型，目的是为理解过渡时期我国地方政府经济行为提供一种制度背景，在此基础上才有可能说清地方政府双重、矛盾的角色特征。这表现在：一方面地方政府作为行政等级制的一级组织，必须完成中央政府提出的经济和社会目标。各类经济指标（如经济增长速度、上缴中央财政的收入、地区物价水平、就业状况等）的执行情况将直接作为地方政绩的考核标准，决定地方领导者今后的晋迁和发展。从这个意义上说，中央政府仍具有较强的组织控制能力，地方政府必须对上级政府负责。然而问题的另一方面在于，地方在拥有相当数量的可支配资源和微观决策权之后，逐渐显露出其独特的经济利益，已不再是被动贯彻中央政府行政命令的附属组织。从控制和争夺资源、维护自身利益出发，地方政府与中央政府、地方政府与地方政府、地方政府与企业之间展开“三向博弈”，出现了向上级政府争资金、争留成比例、争项目安排的“讨价还价”现象；以及在区域间展开竞争并在竞争压力下采取的保护主义措施（沈立人和戴园晨，1990）；强化而不是削弱对企业的控制（吴敬琏和刘吉瑞，1992），其经济行为会对经济增长格局产生举足轻重的影响。
