一 行政与国家相联系，是国家行政机关依法对社会公共事务行使组织与管理活动。这种活动与国家以外的其它组织管理活动不同，就在于它运用的是公共权力，实现公共利益目标，具有明确的公共性。因为行政的对象是社会公共事务，而社会公共事务的内容和范围是国家为实现公共利益的需要而设定的。行政既不是为了国家机关的本身，也不是为了自身内部事务进行组织与管理，而是从整个社会出发，对社会各个方面包括政治、经济、文化、社会生活等进行组织与管理。这与国家以外的局部或某个单位基于“私人”利益需要的管理是不相同的。虽然公共利益有时表现为国家利益，如国防、外交等行为，有时表现为社会利益，如治安、环境保护等行为，但是行政始终是以谋求公共利益，维护公共秩序，增进公共福利为目的。公共利益是一定范围内不特定多数人的共同利益，产生于社会而又独立于社会。它作为行政的目标是行政主体从社会本位出发所进行公共选择的结果，并通过法律规范和制度安排体现出来，而绝非是单个体制利益的简单相加。谋求公共利益是行政的根本目的，也是行政的动力源泉。正因为行政以公共利益为目的，国家才赋予行政主体享有许多特权，可以采用国家以外的组织所不拥有的手段，诸如通过行政命令或行政决定为行政相对人设定义务，并对违反命令或决定的义务人给予行政处罚，同时还可以采取强制措施促使其义务履行，以保证国家意志的实现。 总之，行政以社会公共事务为管理对象和范围，而社会公共事务直接与公共利益相联系，因此行政必须以公共利益作为出发点。谋求公共利益，维护公共秩序，从而成为行政的目的，这也是行政公共性的体现。 二 行政的公共性决定了行政运作必须以公共利益为目标，公共行为选择只能以公共利益作为价值标准。现代行政要求行政主体必须以公共利益代表者身份，在履行国家职能的过程中运用行政权力维护公共秩序，增进公共福利，确保公共利益的实现。公共利益与私人利益（即个人利益或小团体利益）是两个不同的领域，且界限分明。公共利益与私人利益既有一致性又有差异性。公共利益与私人利益的一致性在于公共利益与普遍性的私人利益相关联，是普遍性私人利益的集合。某种私人利益具有社会普遍就可以成为社会公共利益，这时它就不再是单纯的私人利益了。公共利益与这种普遍性私人利益共同构成社会基本利益。正因为如此，公共利益的实现是私人利益存在的前提，维护公共利益同时也就保护了个人或小团体的利益。公共利益与私人利益差异性在于，二者毕竟是属于两个不同领域且性质各异的利益。有时维护公共利益可能暂时会损害个人或小团体的利益，追求个人或小团体的利益也可能会损害公共利益。因此，公共利益与私人利益经常处于矛盾与冲突之中。 行政体系内也存在着私人利益与公共利益的矛盾，这种利益矛盾形成的冲突主要是由于行政主体的角色冲实造成的。具体表现在以下几个层面。 第一，行政机关的角色冲突。从行政法规范的目标看，行政系统无论是上下级之间，平级之间，以及公务员与行政组织之间都是一个利益整体，以谋求公共利益为目标，处于一种统一与和谐状态之中。从理想的愿望出发，各级各类行政机关作为法律、法规的执行者和国家意志在某个领域的代表者，除了国家利益即公共利益之外，没有任何特殊的利益。但是在事实上行政机关除了国家利益之外，也不同程度地滋生了小团体的利益，尤其是在转向市场经济的条件下，追求这种小团体的利益还较为严重。这就是说，行政机关在为国家谋求公共利益的同时也在不同程度为自己所在的小团体谋求利益，当公共利益与小团体利益发生冲突时，就有可能以损害公共利益的手段来维护和增加小团体的利益。这种情况在某些行政部门还表现得较为突出。 第二，领导职公务员的角色冲。领导职公务员主要是指行政机关首长和行政单位的负责人，他们在行政中充当着三种角色。一是作为行政机关首长或行政机单位领导者，代表国家对社会公共事务实施管理，要执行国家法律、法规和法令，维护公共利益，促使公共秩序保持良性状态，因而充当着公共利益代表者的角色，这也是领导职公务员，尤其是行政机关首长应当充当的唯一角色。但是在行政管理中，每个领导职公务员在这一角色之外还充当了与此相反的另外两种角色，即作为自然人所表现的个人利益代表者和作为某一行政单位的小团体利益代表者的角色。在不考虑规制机制等相关因素作用的情况下，作为个人，他有可能与一般自然人一样，要竭尽全力追求个人最大的利益；而作为小团体的代表者，他又与小团体成员具有共同的利益。这两种利益要求又是属于公共领域之外的私人领域，其价值偏好具有很大的随意性，容易忽视现存制度和规范的限制而影响第一种角色的发挥。也就是说，领导职公务员在充当公共利益代表者的同时，也会不同程度地充当个人利益和小团体利益代表者的角色。这三种角色集领导职公务员于一身，那么在实际的利益关系中，一旦领导职公务员的个人利益或小团体利益与公共利益发生冲突时，就有可能不同程度地出现以损害公共利益的方式来满足个人利益或小团体利益。而在利益资源十分稀缺的情况下，个人角色还会与小团体的角色发生冲突，这时一些领导者为了个人利益还要损害小团体的利益。这一层面反映了行政体系较为复杂的角色利益关系。
