三、坚持官民结合，实现经济保障与服务保障并举 中国正步入老龄化高峰时期，数以千万计的老年人口所需的保障完全由政府举办的社会保险来承担，是不现实的，对此，许多国家都是通过降低社会养老保险水平，通过非正式的制度安排来调动社会与民间的力量，共同为健全老年人保障体系服务；同时，随着家庭结构小型化和子女双就业的普及化，对老年人而言，仅有经济上的保障依然不能解除其后顾之忧，服务保障将日益成为老年人安度晚年的必需。因此，在建设中国的新型养老保险制度时，政府宜将官民结合、调动民间积极性和实现经济保障与服务保障相结合作为基本原则和政策内容加以重视。笔者建议： 1.尽快制定并实施补充保险政策。由于政府负责的养老保险是基本养老保险，统帐结合的新型养老保险制度确定的退休金水平将由现在相当于职工在职工资的80%以上降到将来的60%以下（还有可能进一步下降到50%），若无补充养老保险的补充，则退休者可能因收入的剧降而陷入贫困状态。因此，在推进基本养老保险制度建设时，需要同时制定补充养老保险政策，尽快明确承办者的基本资格条件，规范国家财税可能优惠的额度，鼓励行业、地方、企业自主建立起补充保险制度；政府主管部门则在制度建设、监管方面下功夫，同时发挥政府部门与非营利机构的作用。 2.健全社会服务系统。在发达国家，政府与企业、政府与家庭或个人之间，是由众多的社团组织构成的社会中间层，它们是养老保险制度管理社会化的基础。如建立健全的社区服务网络，就能够承担发放养老金、管理退休人员和满足退休人员对社会服务的需要（因为改革的目的正是为了让退休人员与在职时的单位完全脱钩）的责任；同时，众多社团组织的存在，不仅可以提供大量的劳动岗位，更可以直接减轻企业办社会的负担，从而是一举数得之举。 3.充分发挥营利机构的作用。如继续增加商业保险公司的数量，鼓励商业保险公司公平竞争，使人寿保险逐渐成为基本养老保险的重要补充，或者将补充养老保险商业化；对于养老保险基金的运营，亦可以让营利性机构参与竞争，但同时不能将公立或事业机构排除在竞争之外。让营利机构适当参与养老保险体系，将有助于中国养老保险制度完善化和高效率化。 4.维护家庭的稳定，充分发挥中国传统的家庭保障优势。中国数千年来的一个重要传统就是重视家庭的稳定并发挥其对家庭成员的保障作用，对中国的老年人而言，家庭的作用尤其至关重要：一是乡村老年人绝大多数仍然依靠子女养老；二是无论城乡，由于养老服务设施的严重短缺和社会养老服务的严重不足，绝大多数老年人需要家庭成员提供照顾服务；三是老年保障客观上还应当包括情感需要，而家庭成员之间的亲情则是最好的满足。因此，不应夸大计划生育政策给家庭养老带来的冲击，而是需要继续维护中国的家庭与家庭保障传统，这是中国建立自己的养老保险制度并能够解决亿万老年人保障需求的先天优势，也是最重要的基础，新型养老保险制度的建立与推进应当有利于巩固这个基础。 如果在我们的改革中充分调动了社会与民间的积极性，巩固了家庭保障基础，同时发挥补充保险与社会服务系统的功能，中国养老保险制度就能够实现可持续发展。 四、建立独立的基金管理系统，开辟投资特区或试点城市 由于养老保险是积累性保障项目，基金的管理与保值增值便构成为整个养老保险制度中十分重要的内容，因此，对养老保险基金需要采取既审慎又积极、既封闭又开放的管理政策。笔者主张建立独立的养老保险基金管理系统，同时尽快开辟投资特区或试点城市。具体包括： 1.对养老保险基金实行单独管理。根据社会保险项目的属性，各项目所筹资金只能用于该项目，养老保险更是整个社会保险制度中唯一需要长期积累的项目，它追求的是长期积累、收支平衡；而失业保险基金、工伤保险基金、医疗保险基金等则以追求周期平衡或即期平衡为目标。同时，养老保险一般要求实行省级乃至全国范围内的统筹，目的在于确保这种保险能够适应劳动力的自由流动，为建立统一的劳动力市场并实现劳动力资源优化配置服务，而其他保险项目却并非如此。因此，对养老保险基金实行单独管理在理论上是必要的，在实践中则是可行的。 2.建立中央与省级二级社会保险基金管理组织，专门管理养老保险（可包括失业保险基金）。如将劳动和社会保障部所属的社会保险管理局明确为中央一级的养老保险基金管理组织，或改称国家养老保险基金管理中心等，专管中央一级养老保险基金；在省一级（可包括计划单列市或副省级市，下同）建立相应的养老保险基金组织，一方面作为中央组织的直属机构，另一方面作为省一级的社会保险基金管理组织，发挥双重作用。 3.在目前坚持社会保险基金主要用于购买国债的政策条件下，开辟养老保险基金运营特区或试点地区。建议以深圳、上海为试点城市，理由有三：一是这两个城市均有较雄厚的养老保险基金积累（上海为70多亿元，深圳为30多亿元），以目前全部购买国债为例，其收益将是负数，如果不运营将是养老保险资源的浪费，且可能在不久的将来构成国家的新负担，因此，开辟试验区很有必要；二是养老保险基金商业运营风险极大，绝大多数国家对此均非常审慎，目前要在全国范围内开展养老保险基金商业运营是不可能的，但上海、深圳两市却具有专业投资人才和相应的硬、软投资条件，只要进行有效监控，养老保险资金运营的安全性将能够得到保证，从而是最佳的试点地区；三是养老保险基金通过投资运营来实现保值增值的目标在国际上是一个必然趋势，在中国也不可避免地要走这一道路，否则，就完全没有必要将现收现付式的养老保险改革成社会统筹与个人帐户相结合式（这是一种部分现收现付+部分完全积累模式，而非简单的部分积累）。因此，国家应当及早下定决心，通过先行试点取得经验，为今后养老保险基金的商业运营提供示范。
