依法治国之方略，提起於中国二十世纪九十年代的中后期。这一口号的提出，相对于人类社会发展之形态，相对于西方发达国家的法治状况，虽然显得迟滞一些，然而，对于中国而言，它却是一个崭新的历史性课题。因此，该课题一经提出，无论在法学理论界，还是在实际工作中，都有一种“一石激起千层浪”的惊喜——法学界由此掀起了广泛而深入的讨论，讨论之热烈可谓空前少有；实践上也由此迈开了法治的坚实步伐，类似“依法治省”等文件和措施纷纷出台，决心之大可谓史无前例。这种空前热烈的场面对于刺激人们的“法治热情”，培育人们的“法治信仰”，无疑具有极大的现实意义。然而，惊喜之下的热烈，多少带有一些“冲动”的成份。在实行法治所必须的心理养成和理论准备都很不足的情况下，迅速推进的法治，则显得“激性有余而冷静不足”。随着法治进程的逐步深入，当在中国实行法治所特有的一些难题开始逐渐显露的时候，人们很快开始发现，法治原来不可能一蹴而就，尤其在中国，它将是一个下一世纪整个世纪的命题，必须经过长期而艰苦的努力。 下列的五个方面，是中国二十一世纪厉行法治过程中必须面对的五大难题。能否妥善地处理好这些难题，将在很大程度上决定着法治的进程。 一、理想与现实 理想与现实的矛盾，源起于我们所要达到的法治目标与现实之间的差距。当一国的客观条件不很优越的时候，提出的努力目标越远大，越宏伟，理想与现实之间的矛盾就越突出。我国法治目标的提出很有这种意味。根据党的十五大的提法，我们要“实行依法治国，建设社会主义法治国家”。其中，依法治国是我国的治国方略，而“建设社会主义法治国家”则是我们实行法治所要达到的目标。在缺乏法治传统，并有一定的人治经历，人们在尝尽了人治苦头之后的中国，执政的中国共产党毅然提出要依法治国，建设社会主义法治国家，这无疑需要极大的领导魄力，需要极大的政治远见，同时目标本身也是十分令人鼓舞的。因此可以说，实行法治，建设社会主义法治国家是我国全体人民的远大理想。而社会主义法治国家，其主要标志不仅必须包括完备的社会主义法律体系、公正的司法运行体制与高效率、严格的执法、高素质的执法队伍、优质高效的法律服务，同时，还包括全民法律意识的普遍提高。然而，把这些象征着法治状态的六大指标与我国目前的现实状况进行核对的时候，人们很快就会发现，现实与理想之间有着极大的差距：在法律体系的建设上（不可否认，法律体系建设是我们向着法治目标努力过程中最有成效的一项工作），尽管我们已经制定出了社会主义法治国家所必不可缺的一批法律，然而，它离我们法治国家的要求，仍有很大的差距。一方面，一些为我们法治国家所不可或缺的法律，如民法典，至今仍尚付厥如；另一方面，已经制定出来的法律，执行的效果很不理想。实践中出现了一种十分奇特的法律现象：我们拥有的法律越来越多，而社会治安和司法状况离法治的目标却越来越远。我们有能力做到“有法可依”，却做不到执法必严和违法必究。结果，有相当一部分的法律成了“可供炫耀的法律”。立法如此，司法实践也是如此。在司法领域，司法腐败屡禁不止，司法不公现象依然十分突出；在执法领域，有相当一批的国家法律没有得到很好的贯彻，执法不严，违法不究的现象比比皆是；司法和执法队伍更是良萎不齐，他们的素质已成为法治进程的一大制碍因素。而全民法律意识和法制观念的状况更是令人堪忧。我们有12亿多的人口，其中九亿人口在农村，而其中，相当多的还处于文盲和半文盲的状态，更何谈有多少的法律知识和多高的法律意识。此外，我国幅员辽阔，各地区经济、科技和文化发展很不平衡。在这样的现实状况下，实现我们社会主义法治国家的目标，其所具有的难度可想而知。我们指出这一难题，意旨不是为了动摇人们的信心，也不在于指责我们目标的不切实际，而只有于提醒人们，在推进法治过程中，对于可能面临的困难，我们要有充分的估计。要实现法治国家，我们必须付出十万倍的艰辛和努力，必须扎扎实实，一步一个脚印地开展工作，任何急躁的心态和冒进的作法，都只会使法治的道路更加曲折，都将欲速则不达。 二、法治国家与法治社会 在政治学概念上，国家与社会的概念显然不同。国家主要指国家机器，包括国家权力赖以运转的机关、军队、警察等；社会则不同，它主要是对应于国家的权力而存在，通常成为国家权力管理的对象，包括市民社会、社区、企事业单位、各种社会性组织、群众性自治团体等各种主体组成的联合体。正如上述，我国提出的法治目标是实现“社会主义法治国家”，即实现国家机器的民主化和法治化，使国家机器的架构及其运行完全依法而行，受法律的自助调控。（注：参见《依法治国建设社会主义法治国家学术研讨会纪要》，载《法学研究》1996年第3 期第15页。）但是，实现了法治国家，未必等于实现了法治社会。一方面，从法治状态的先后顺序看，法治的实现往往需要靠国家的积极组织和政府的强力推动，因此，法治能否实现以及实现的程度如何，很大程度上取决于国家或政府本身是否已经法治化。因此国家和政府的权力配置及其运行必须先于社会实现法治化，否则，将难以担当推动社会法治化的历史重任。另一方面，从法治终极化目标考察，国家机器的法治化，不是终极意义上的法治化。只有在国家法治化之后实现的整个社会的法治化，也即我们通常所说的“法治社会”，才是更高层次上的法治。因此，实现了“法治国家”，不是“法治”目标中的终点，只有在“法治国家”目标实现之后进一步促成“法治社会”目标的实现，才是更高境界的法治状态。我们指出“法治国家”与“法治社会”这一对范畴的目的，不是为了揭示两者的矛盾，而在于使人们认识到法治目标的结构性和层次性。正由于法治目标具有层次性特征，我们目前提出的实现社会主义法治国家是完全切合中国实际的。就顺序而言，法治是一个渐进的过程，我们应当首先实现法治国家，再通过国家与政府力量的积极推导，最终实现法治社会；就重点而言，依法治国的重点是“依法行政”，政府的行政权力不先行实现法治化，中国的法治国家和法治社会都不可能实现。因此，“依法行政”是中国法治化的“先行工程”。就这个意义上说，实现“社会主义法治国家”的目标之于目前的中国，是一个再恰当不过的提法，其目标定位十分准确。 三、政府的角色问题 在中国，政府在法治进程中担当什么角色，取决于我们采取怎样的法治建设模式，而选择怎样的法治建设模式，又取决于我国的具体国情。在法学界，有关法治的建设模式，人们有过不少的争议：一种观点认为，从中国的民主政治状况，商品经济传统、历史文化积淀和现实法治环境等各方面分析，我们应该选择“新加坡法治模式”，即走政府推进型法治建设的道路（注：参见福建省法学会编：《法学研究交流》2000年第1期第26页。）；另一种观点认为， 以政府推进作为法治建设的主要内容，“会更加强化政府的权力，从根本上阻碍以限制政府权力为特征的法治建设”（注：参见福建省法学会编：《法学研究交流》2000年第1期第27页。）。实际上，应走哪一条法治建设的道路， 就中国目前的情况而言，这不是我们可以凭空选择的问题，它是由我国具体的国情决定的。从绝对标准上说，法治建设的模式确有优劣之分。但是优和劣不是绝对的，它在相对的条件下又可以发生转化。如果撇开了中国所特有的国情，绝对意义上的“优”可能就会转化为绝对意义上的“劣”。因此，取决哪一条法治建设道路，必须立足于中国的实际状况，由中国的具体国情来决定。而根据中国的具体国情，我们实在缺乏法治自然孕育与生长的社会基础，因此，我们只能走政府推进型法治建设的道路。这是国情的选择、历史的选择，而不是人为的选择。至于选择了这样一条道路之后会出现哪些弊端，这只是前进中的问题，我们要有必胜的信心加以克服。的确，在历史地选择了政府推进型法治建设道路之后，我们的确面临着一个“政府的角色”难题——法治的次主体与治理对象之间的矛盾问题：一方面，在法治建设过程中，政府无可选择地担当起了推动法治进程的历史性重任。尽管我们极力主张，依法治国的主体是人民群众。但是，由于人民群众是一个泛概念，人民群众要成为依法治国的确实主体时，它必须通过它的代表行政职权，由代表选举产生政府及其政府组成人员，并通过授权的方式赋予其职权，从而使政府获得了包括推进法治建设等在内的所有政府工作所应有的职权。因此，在这一过程中，人民群众虽然作了依法治国的主体，而政府及其组成人员实际上也成了依法治国的“次主体”——成了法治建设的主要推动力量。但是另一方面，行政管理权又具在社会公权力的全部属性，在它失去控制和制约的情况下，它极容易对管理相对人构成侵害；同时，我国80%以上的法律由行政机构负责实施，而行政管理机构相对立法、司法机构而言，要庞大得多，它处于社会最前沿，是国家诸权力中最活跃的一部分，与社会有着广泛的接触。因此，对行政权力若不加制约和限制，行政管理者就不可能有效地管理国家各项事务，也无力担当推动法治的历史重任。但是，现实地看，实践中政府行政工作人员不依法行政、滥用职权，违法执法的现象十分普通，已成为依法治国中的一大突出问题。因此，在这些问题面前，如果我们不把行政权力首先作为治理对象，那么，走政府推进型法治建设的模式，就的确会出现反对者指出的“会更加强化政府的权力，从根本上阻碍以限制政府权力为特征的法治建设”的严重问题。因此，在依法治国过程中，我们又必须首先把行政权力作为对象来治理，争取使政府首先实现“依法行政”，否则，社会主义法治国家的目标确有落空的危险。这就出现了这样一个悖理：一方面，我们的法治进程需要由政府来强力推动；另一方面，行政权行使过程中的不良记录又让人怀疑其是否堪担此任。也是在这一意义上，许多学者提出，依法治国的关键和重点是依法行政、依法治权。我们揭示这一难题的目的，不是为了揭示其难题本身，而在于提醒人们，依法行政确实应成为依法治国的重点和关键，政府要充当组织和推导法治建设的主要力量，应当首先从我做起，首先实现行政行为的法治化。对政府及其工作人员而言，这一点责无旁贷。
