一、县级机构改革中存在的问题 1.政府功能，相对软弱。从80年代初到90年代，政府的行政管理总体上是中央向地方，特别是向县一级放权，此举激活了地方的经济活力，但也出现了权力失控和权力滥用的现象。特别是在没有制衡监督体制及由此形成的制约机制的情况下，放权搞活的效果并非都是正面的，地方政府权力不断扩大也导致了地方经济的盲目发展、地方保护主义抬头及腐败现象较为普遍等问题，中央的宏观调控部分地失去了它应有的作用。 从90年代开始，中央政府结束了80年代向地方分权的政策倾向，大大加强了中央的经济实力。（注：《战略与管理》1998年第4期第80 页。）目前，县级政府中至少有近一半的部门已经实施了纵向管理。种种迹象表明：国家在不断加强中央政府的权力，地方政府特别是县级政府存在经济职能的收缩和弱化的趋势。（注：《浙江社会科学》1998年第3期第76页。）主要表现在： 一是，随着国企改革的深化，政府与企业的权利和责任将得到明确界定，国家按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任，县级政府管理国企的功能及机构将随之进行根本性的调整。 二是，中央与地方分税及财政转移支付制度的建立和完善，使中央的财政权限不断扩大，中央财政收入的比重逐渐攀升，地方财政相对萎缩。 三是，社会主义新的经济制度的逐步建立和投资主体地位的真正确立，县级政府的投资功能逐渐收缩，不再干预竞争性领域企业的投资决策，而把着力点放在地方性公共工程和公益性投资项目上。 四是，随着经济体制改革的深化和开放型经济的拓展，县级政府通过地区性优惠政策调节县域经济活动的作用将不断缩小，县级政府把主要精力从制定优惠政策转向创造和改善投资环境，提供高效优质的服务上来。 2.上下对口，形同虚设。长期以来我们在强调政府管理的统一性时，往往把政府机构的上下对口作为一个先决性条件。其实，政府管理的统一性，应该体现在领导、政策、管理方式和程序等方面的统一性，以及与此相关联的管理活动的规范性。至于各级政府机构的具体设置，主要取决于该级政府所担负的职责和该地区经济社会发展的实际状况。 从现实情况分析，县级政府的行政职能，主要包括政治管理、社会管理、教育卫生文化管理和经济管理四个方面。从目前社会运行的走势分析，前三项职能需要通过人力、财力、物力的支持和管理来强化。因此，县级政府职能转变的重点应该是政府经济管理职能。在市场经济条件下，政府机构的设置不能用统一性强调上下机构的对口，而是要积极地调整中央与地方各级政府之间的规模结构，使政府间保持一种适度的、规模合理的政府构架。 3.党政不分，政事交叉。党政关系是我国各级领导集团中最基本的关系。作为执政的共产党是领导我们事业的核心力量，这是不容置疑的。但权力过分集中，党政不分，以党代政，这是党政关系中引人注目的弊端。（注：《理论探讨》1998年第5期第75－76页）特别是县委、 县府及人大、领导的交叉任职，以及基层工作的复杂性，党政不分导致的政出多门，多头检查，谁都负责但又谁都不负责任的现象越来越严重。 事业单位的机构改革也是县级机构改革的一个重点。我国吃财政饭的事业单位总人数超过2800万人，其中大中小学教师约1450万人，科研卫生设计勘察等单位1350万人左右。在全国2900多个县（市、区）财政供养人员中，事业单位的人员占80%以上，有的县仅教职工的工资支出就占了整个财政支出的60%以上。（注：《理论探讨》1998年第5 期第75－76页）事业单位冗员众多，人浮于事，已经到了非常严重的地步。历次机构改革对事业单位的触动不大，这是机构改革不彻底，效果不明显并经常出现反复的重要原因。不少事业单位实际上已经成了行政机关的编外机构和附属物，在精简机构时把行政机构改为事业单位，把行政人员变成事业编制，其工作职能、经费来源、干部任用等未作任何改变，机构和人员明减暗不减，甚至还变相增加。（注：《中国行政管理》1998年第1期第14页。 ）事业单位成了接纳政府机关富余人员的“避风港”。 4.机构重叠，人浮于事。重要表现在：一是管理经济的机构太多，介入微观经济太深；二是政治管理机构庞大，社会管理力量太弱；三是部门中非业务机构太多，顶用的业务人员太少。我国行政机构的规模一直呈扩大的趋势，县级政府机构平均40 个以上， 非常设机构有的竟达100个。1995年，地方行政系统不断增加机构编制，竟超编32.8万人。 （注：《中国行政管理》1998年第4期第10页。 ）越是经济发展差的地方，吃财政饭的机会越显得珍贵，于是越来越多的人设法挤进来。越是基层，超编的情况越严重。据有关资料显示：全国两千多个县中，财政赤字县占一半以上，党政机关超编人数的60 %集中在县级； 我国共有56481个乡镇，乡镇干部编制136.2万，实有人数350万，超编156.9%。（注：《云南行政学院学报》1999第1期第40页。） 由于职能交叉，冗员太多，多头管理，造成急功诿过，议而不决，效率低下。这实在是有百弊而无一利。 5.地方财政，不堪重负。在庞大的机构和人员的双重压力下，不少地方财政连吃饭都难以维持。1995年全国有1245个赤字县，约占县级单位的50%；欠发工资的有688个县，欠发工资额达到55.3亿元。 （注：《中国行政管理》1998年第6期第3页。）有些经济欠发达的地区，全部的财政收入用于发工资还不够。再加上办公经费、会议费、用车费等各种行政管理支出以及各种医疗福利费用等项目的迅速增长，使得各项建设项目所需的财政资金受到严重占用。
