一、基本养老保险基金运行情况分析 1991年，全国企业在职职工中参加基本养老保险社会统筹的占66.5%，到1996年达到了82%，95.2%的企业退休人员从统筹基金中领到了养老金；同一时期，基本养老保险基金年收入从294.9亿元增加到1182.6亿元，年均增长32%；基金的支出由247.37亿元增加到1014.3亿元，年均增长32.6%；基金的当年结余由47.5亿元增加到168.3亿元，年均增长28.8%；滚存结余由164.4亿元增加到650.1亿元。在养老保险基金管理上，从1998年起，实行了社会保障财政专户、收支两条线管理，经办机构经费由从基金中提取改为财政安排。综观我国养老保险基金的运行情况，也还存在以下一些问题。 1.收缴方面。一是覆盖面不宽。我国的养老保险覆盖面扩大有一个渐进的过程，许多集体、外资企业还未参加养老保险，养老保险还未覆盖到城镇所有劳动者，没有实现“广覆盖”；在参加的企业中，老企业、负担重的企业较多，新企业、负担轻的企业较少。二是缴费工资不准。由于养老保险征收缺乏应有的法律依据，加之工资核算口径的经常变化，许多企业在申报时少报缴费工资总额，导致养老保险基金的申报数少于应征数。三是收缴率不高。有的省征缴率只有70%左右，江苏省1998年的征缴率也只有87%，离省政府要求的95%还有一定差距。四是地区之间不平衡。有一部分国有企业和集体企业在转换经营机制过程中遇到很大的困难，不仅影响当地的财政收入，也使企业缴纳养老保险费的能力下降，形成了地区之间的不平衡。全国各省市间的征缴率从70%左右到高于90%不等。五是筹资缺乏法律依据。养老保险的征缴长期依靠行政力量，由劳动部门进行征收、管理、发放，征收力度不够，对瞒报、少交、拖欠、拒交也缺乏应有的处罚、制裁措施和手段，给养老保险基金的征缴、管理带来了一定的困难。 2.支出方面。支出方面的矛盾集中体现为收不抵支、支出压力大，形势严峻。一是由于养老保险的覆盖面不宽、收缴率低，导致养老金收不抵支，积累率下降。1997年全国有8个省当年养老保险基金收不抵支，江苏省虽然经济较为发达，但也收不抵支，当年收不抵支1.3亿元，1998年收不抵支增加到1.9亿元，靠动用历年的结余来维持。基金的结余也只有50多亿元，只有6个月的备付期。二是随着老龄化社会的来临，退休人员和退休金增长迅速，养老保险面临着很大的支付压力。按照国际标准，当65岁以上人口占总人口的7%以上或60岁以上的人口占总人口的10%以上，社会就进入了老龄化。截止1998年底，我国65岁以上老年人口已达8375万人，占总人口的6.7%，并且每年以3%左右的速度递增。可以说，我国已基本进入老龄化社会，在时间上比世界人口老龄化提前了10年。可以预计，随着老龄化程度的提高，享受养老金人员的增加和缴纳养老金的在职人员的相对减少，从现在起，我国养老金的支付压力将逐步增大，到2030年左右，将进入支付高峰期。三是退休费水平提高过快。四是出现拖欠养老金的现象。一些地方养老金支付发生危机，出现拖欠离退休人员养老金的现象，有的拖欠时间达半年之久，影响了离退休人员的正常生活和社会稳定。 3.管理方面。一是从基金中提取管理费。1998年国家规定不得再从基金中提取管理费，机构管理费由同级财政部门预算安排。但有些地方没能很好地执行这一规定，有的地方仍然在提管理费，有些经办机构“借”养老保险基金用于机构管理费开支。二是统筹层次低，调剂能力差。许多地方仍然实行县级统筹，统筹层次低，调剂功能不强。有些省份虽然建立了省级调剂金制度，但也避免不了调剂金征收难、调剂能力差的问题。三是存在挤占挪用现象。养老金是职工的养命钱，理应实行专款专用。但有少数地方无视这个要求，挪用基金进行抵押、放贷、盖大楼。在1997年国务院批转财政部两项基金专项检查情况报告的通知中指出，经审计发现的违纪金额达92.2亿元，其中挤占挪用59.7亿元。四是管理体制不完善。社会保险经办机构是事业单位，自收自支基金。一方面经办机构由于不承担养老金的最终支付责任，因而对基金使用缺乏应有的内在约束，另一方面又无其他部门参与有效管理，因而缺乏外部监督，这就导致了挪用、挥霍浪费基金现象的发生，许多基金已无法收回，损失很重。 4.投资方面。养老保险基金的投资经历了两个阶段。由劳动部门管理时，管得比较松，有些地方受地方利益冲动，动用基金兴办企业，搞房地产，炒股票，结果使基金损失严重，大量投资血本无归，既未增值，也没能做到保值。1997年国务院出台关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，要求对社会保险基金实行收支两条线管理，保证专款专用；基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入财政专户，严禁投入其他金融和经营性事业。此后，养老保险基金管理实行财政、劳动、银行三驾马车式的管理，这又出现了投资渠道窄、增值少的问题。 二、理顺管理体制、改善管理方法、提高基金运营效率的对策 由前面的分析可以知道，养老保险单一制弊病较大。因此在设计养老金制度时，应该是多层的，应该坚持“低水平、广覆盖”的原则。我们认为，理想的养老金制度可分为三个层次：(1)由中央政府直接管理的国家基本养老金基金，其主要作用在于养老金和其他社会保障资金在全国范围内的适当水平的收入再分配，其资金来源是按财政收入的一定比例安排，以及开征中央与地方共享税—社会保障税之后，由中央税转入。(2)开征社会保障税，由地方分散管理的强制性养老金基金计划。国家应通过税收的形式，强化养老保险基金的征收，同时也解决目前各地征缴率不同而导致的畸重畸轻的问题。社会保障税为中央与地方共享税，地方80%，上交中央20%。地方留用的80%部分，直接作为社会保障预算的收入。(3)鼓励个人储蓄的辅助性计划。个人储蓄保障是具有中国特色的社会保障制度，在社会主义初级阶段还要继续鼓励人们进行储蓄保障、参加补充养老保险、商业保险等。
