“费改税”是针对目前我国“费大于税”的不规范的政府收入格局而提出的一项改革任务和政策主张。如果对“费改税”这种改革作更全面、更准确的称呼，可以称作以清理整顿预算外、制度外资金和各种收费为前提，使政府税收、规费、使用费和与政府财力无关的商业性收费分流归位的一种综合性税费改革：其中包括“费改税”这种归位，也包括众多收费向政府规费、使用费和非政府的商业性收费的各自归位，从而形成不同性质、不同形式资金的较规范的分流归位。通过“费改税”，要规范政府收入、建立合理有效的政府理财制度，形成和维护政府预算的统一性、完整性。 一、“费改税”的紧迫性和复杂性 （一）“费改税”已成为当务之急 近些年来，由于各级政府机关、部门、权力环节或依托于政府权力的一些单位五花八门的各种收费，使企业和老百姓（特别是农民）不堪重负。政府收入机制不规范以及由此引发的政府部门行为的不规范，已成为推进改革和社会主义市场经济进一步完善的极大障碍。朱总理在被人们称为“就职演说”的答记者问中直言不讳：费大于税，民怨沸腾，必须整顿和改革。很显然，目前的收费局面，已经危害企业正常生产经营，农民群众正常生活、社会安定以及政府系统规范动作，对国民经济运行和改革的深化造成极大的负面影响，必须加以清理整顿。尽快规范政府分配格局，按照建立社会主义市场经济新体制的大方向推进“两个转变”，实行一系列取消乱收费、正本清源、分流归位的“费改税”措施，具有十分突出的现实意义和紧迫性。 （二）“费改税”的复杂性 “费改税”及其相关问题具有十分明显的复杂性，出于这些复杂因素，“费改税”的转变又是一个较艰难的渐进过程，从理论到实践都必须有足够的认识和准备，难以一蹴而就。 1.转轨时期预算外、“制度外”收费膨胀的成因是复杂的。我国的“预算外资金”由来已久，但预算外和“制度外”收费的大膨胀，却是80年代以来出现的现象，有其复杂的形成原因。从总体上看，我国改革开放以来经济转轨过程的一定阶段上，“收费”的膨胀具有必然性。客观地考察，前些年收费膨胀的效应也具有两重性：一方面，对于整个政府系统实施经济社会发展战略和履行优化基础结构、公共服务、地方建设等职能，提供了重要的财力来源；另一方面，也给政府行为的非规范和随意性，提供了物质条件，并以地方、部门各权力环节财力分配的各行其是，裂解了统一的政府权威，影响和阻碍中央政府全局性政策意图的贯彻和宏观调控的有效施行，扰乱了政府收入机制，造成政府资金和社会资源使用效率的损失，并为腐败行为提供滋生的土壤。随着经济、社会的发展和改革的深化，上述负面效应变得越来越明显和突出，日益成为体制模式和经济增长模式“两个转变”的阻碍因素。 2.“税”与“费”及合理收费与不合理收费范围的界定和实际操作是复杂的。从现代公共产品理论看，收费与收税的关系有一个主从关系。政府应以收税为主，收费只是补充，但收费也有独特的不可替代的地位和作用，不可偏废。 第一，“税”与“费”两种方式的选择。 在政府筹集收入（特别是地方政府筹集收入）时如何选择税或费的方式？在市场经济条件下，政府筹集收入的行为也应考虑效益原则。收税和收费都要发生一定的成本，这就存在一个成本收益比较问题。政府应当选择成本更省的方式。问题在于纯粹公共品与半公共品的边界不是一目了然的，并随市场、技术、管理体制等因素的变化而变化，有时难以清晰划开，当情况变化时，还有必要变换收税或收费的方式。 第二，“费改税”必将涉及中央、地方、部门现有利益格局的调整。 “费改税”必然牵扯到沿袭多年的既得利益格局的变化和调整。现实生活中，凡涉及既得利益的改革举措，都要遇到相当大的阻力。过去多次清理整顿之所以未起到应有的效果，关键在于没有触及和割断收费与地方政府、部门、单位的利益联系。要根本改变收费混乱状况，必须打破现有体制和利益格局。因此“费改税”将涉及到我国政府职能、行政体制、决策体制、法制建设、财税制度、财力分配管理体制和税收征管等多项改革，是一项关系各方面利益重大调整的系统工程，自然会加大其复杂性。 第三，需要根据政府职能的定位确定收费的范围。 市场经济条件下政府职能的定位和如何根据政府职能确定财政供给范围，是当前改革中急需解决的重要课题，这个基本问题如不明确，就会造成政府管理行为边界不清，进而哪些该收费、哪些不该收费的界限不清。乱收费造成的政府收入机制不规范，其深层次的原因就在于政府、企业关系没有按市场经济的要求理顺，即政府职能转变没有到位。应由政府承担的职能推向了社会，而应推向社会的事却由政府包揽，这种政府职能的“缺位”与“越位”，是导致收费混乱的基本背景，因此政府收费体制的改革应结合政府职能的转变和政府机构改革同步进行。 第四，实现“费改税”必须研究的两个法制问题。 其一，赋予省一级地方政府一定的税收立法权。地方政府作为一级政府，承担着一定的事权，需要一定的政府支出，需要足够的收入予以支持。目前地方税的大部分是分散、收入零星、缺乏稳定性的税种，地方政府大宗、稳定的税源不足，并且没有设税权，除屠宰税、筵席税外，也无选择权。在这种收入格局下，地方政府作为“理性经济人”，会充分利用中央政府未建立起对地方收费有效监督约束机制的漏洞，自然而然地选择依赖大规模收费筹集收入。要想使“费改税”改革得以成功，从中长期看赋予地方政府一定的税收立法权是必要的，是配套措施之一。但地方的设税权应置于中央政府的必要约束和指导之下，以免再次引发混乱现象。
