一、公营企业的性质与特征 欧洲共同体在其法规指南中对公营企业的定义是政府可凭借所有权、控股权或管理条例施加直接或间接支配性影响的企业。这就是说，所谓公营就是政府经营，即公营企业是政府经营的企业，因而，公营企业也可称之为政府企业。在政治学意义上，国家与政府的含义是有严格区别的。同样，在经济学意义上，也不能将政府经营的企业直接理解为国家的企业。尤为确定的是，政府是分为中央政府与地方政府的，政府经营的企业同样要分为中央公营企业与地方公营企业，这与国家的存在意义是决不等同的。所以，在世界各个国家，对公营企业的明确表述都是政府企业，不用国家所有来表示这一类企业的所有权归属，或者说，公营企业的所有权就在政府，不在国家。公营企业的设立是政府出资的结果，哪一级政府出资，企业就归哪一级政府所有。上级政府对下级政府拥有的企业不能发号施令，因为政府之间有隶属关系，这只是一种行政关系，政府拥有的企业却要受产权关系约束，不受行政关系管辖，上级政府可以要求下级政府完成一定的政治任务，但在下级政府的企业经营问题上无法施展影响，必须让拥有所有权的那一级政府完全负责其管辖的企业。 从法律关系讲，公营企业是特殊企业法人。首先，必须区分清楚法人的含义，这表明公营企业虽然是受政府支配的，是政府管辖的，但其是一种独立的实体，不是政府本身，也不是政府机构的延伸，至多，是政府资金运用的领域。其次，公营企业是企业性质的法人，不是事业法人，也就是说公营企业具有生产性，是市场交易主体的组成部分，它虽然受政府支配，但也具有独立的利益要求，它是主要依靠自身的生产作用生存的，并不是以完成某种社会公益任务为目标，它是经济组织，其经济作用是主要的。再次，公营企业不同于一般企业法人，它是法人，是企业法人，又是特殊的一种企业法人。一般法人受一般商法规制，或是直接受《公司法》规制，而公营企业则要受特殊法规制，有的国家如日本对公营企业是一家制定一部特殊法规制。特殊法不同于一般的公司法，它是以法律的形式规定了公营企业的特权，这是其他成分的企业享受不到的待遇。 政府设立公营企业，是政府经济管理职能的运用。在宏观经济管理之中，政府有责任维持市场秩序，使公民的生活稳定。除去政府的社会管理职能外，为了达到一定的经济目的，政府就必须还要自设企业，以便更好地控制社会经济局势。所以，一方面是政府必须办企业，另一方面是政府办的企业必须是有所选择的。在竞争性领域，主要依靠竞争的作用保持市场的活力和秩序的稳定，政府是不便插足的，政府想进入竞争领域，至少表现出一种不公平。因此，政府调节经济，创办企业，主要是在非竞争性的领域，这里由于竞争性差，极易发生扭曲市场的事宜，政府的介入就加进了保障作用，以管理者的理性在一定程度上制止了市场的盲目。公营企业之中，许多是自然垄断行业的，这些企业可以形成垄断而不妨碍市场运行，就是因为政府控制着企业，不让企业因垄断地位而产生扭曲的交换关系，这是一种强力作用的结果，正是通过这种作用，市场的交换价格可以保持稳定。如果政府不将这一领域直接管起来，社会的理性意图就无法通过经济手段贯彻于市场。而且，除去可保持中价外，政府国有企业还可保证这些垄断性行业的产品的正常供应。比如，政府对于水、电、煤气、市政方面的投资，就是为了更好地保证这些基本消费品能平稳地供应民众，不至于因企业风险失准而产生供应上的变化。只不过，目前在发达国家，由于市场参与者素质普遍较高，市场秩序良好且稳定，可以考虑将一部分公管企业交给民营，民营企业在法律法规十分健全的情况下，也可以同公营企业一样发挥市场价格平抑和保证供给的作用。而若不具备完善的市场条件，是不能随便在非竞争性领域搞民营的，机械地认识这个问题只会造成实际经济运行上的危胁。 由于公营企业是政府直接控制的企业，所以，公营企业的最基本特征是政企不分，政府是企业的当家人。各国的特殊法律都有规定，对公营企业怎样设立以及官员怎样任命，有确定的要求。公营企业的经营在遵守社会一般法律的基础上，还要特别注意不能违反特殊法对其的规制。特殊法规定公营企业做什么，该企业就只能做什么。而公营企业的经营班子，更是牢牢地控制在政府的权力下。比如，意大利工业复兴公司的董事会构成，董事长与副董事长由法律规定必须总统任命，此外，还要有总理任命的三位财经事务专家作董事，其他董事成员的位置占据是：政府审计员、国库总监、政府资产总监、工业总监、邮电部代表、海军商务总监、劳工与社会保障部的国民就业总监，国防部代表，预算与经济计划部代表。在政府的控制下，公营企业并不要求获取超额利润，即不能得到高效益，而只能是保持中等效益，起到稳定市场的作用。 二、我国公营企业的存在 公营企业是各个国家都有的一种经济成分，社会主义国家同非社会主义国家一样要有公营企业的存在，并要发挥这种企业所代表的政府调控经济的作用。公营企业的生产能力一般占国民经济的生产能力的20%～25%，主要分布在非竞争性领域。但是，在我国，至今没有明确存在这种成分，也就是说没有在政府的正式文件中出现公营企业这一概念。在改革之前，长期以来，我国理论界是将其他国家的公营企业作为国家资本主义批判的，而没有将其作为中性的表现国家一般的经济成分看待。由于认为公营企业是国家资本主义性质的，是资本主义经济的一种表现形式，所以，在当时左的思潮统制下，在我国是根本不可能承认也存在公营企业的，即在1956年宣布我国完成社会主义改造之前，还可以说也有一定的国家资本主义存在，而在那之后，不论是何种资本主义就都在取消之列。因而，作为一个社会主义国家，在改革之前的20多年之中，只承认存在公有制经济，不承认公有制之外的经济成分，一切非公有制经济都受到打击，从来不提公营经济这一形式，而是将公营企业混同于社会主义全民所有制的国有企业。本来，我国的国有企业是特性的，是社会主义性质的，公营企业是中性的，是各个国家都需要的，这二者不能相互取代，但在对公营企业作出批判之后，我国事实上就取消了这一经济成分在社会主义经济中的存在资格，也用传统的社会主义体制对其进行了改造，将其一般性也化为社会主义企业的特性。这种用特性取消中性的做法，是不利于我国经济建设的，这使得本可借鉴国外其他国家公营企业的经验受到阻碍，使得中性的公营企业不能按自己本身的性质存在。可以说，这是在左的思潮下追求公有制一统天下的又一种表现，是扩大公有制的经济范围，是将公营经济误作为公有制经济的做法。当时，传统体制下的国有企业的经营是僵化的，是没有活力的，再加上公营企业也采取同样的僵化的管理办法，就将我国工业的主要经济力量的作用大大地限制住了，相比同期其他国家的发展，慢了一大步。从内在的机理讲，这种取代是混淆了政府代表国家掌握全民生产资料的职能与政府自身通过投资调节经济的职能。在我国社会主义初级阶段，公有制经济发展的范围不能过大，只可以占主体，不能覆盖全部，而且，全民所有制的程度更不能过高，不能用其代替公营经济，代替了就是人为地拔高公有化的程度，超越社会发展阶段，对经济的发展将起到消极作用。回顾历史，我们看到，混淆公营企业与国有企业的区别，以国有企业取代公营企业的存
