随着我国政治体制改革的不断深化，作为整体改革的有机组成部分，公务员制度的地位和作用在国家政治和社会生活中日益突出。以1993年8月14日李鹏总理签发《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》）的命令为起点，我国公务员制度由理论探索阶段进入具体实施和发展完善阶段。从全国推行情况看，我国公务员制度在实施过程中，存在着三个突出问题，成为目前公务员制度推行过程中的重要障碍。对此，笔者谈几点粗浅的看法，以求抛砖引玉。 一、关于公务员的范围界定问题 目前，世界上实行公务员制度的国家，关于公务员范围的界定有很大的不同，我国理论界把国外各国公务员的范围归纳为三种类型：一是以日、法为代表的“大范围”。他们把中央和地方政府机关的公职人员、各级立法机关人员、审判检查机关人员、国立学校、医院及企事业部门的所有工作人员均称为公务员。不仅如此，法国还把军事人员和各部门按契约供职的人员也划入公务员范围。二是以美、德为代表的“中范围”。他们把公务员的范围界定为政府机关中的所有公职人员，包括总统、内阁总理、各部部长等政务官和不与总统、内阁共进退的事务官。三是以英国及英联邦国家为代表的“小范围”。他们的公务员仅限于上至常务次官，下至清洁工的事务官。政务官、企事业单位的文职人员、地方自治人员、军人、司法官员等概不包括在内。 值得关注的是，尽管各国公务员的范围不一致，但有一点都是相同的，即政府系统的工作人员是各国公务员的典型范围。 我国推行公务员制度的基本法律依据是《条例》。因此，在理论上，我国公务员的范围应以《条例》规定为准。按《条例》规定，我国的公务员是指“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。这一界定处于国外公务员的“中范围”和“小范围”之间。不同的是，与“中范围”相比，我们把政府系统中的工勤人员排除在外，与“小范围”相比，又没有把政府系统中行施领导权力的“决策类”人员从公务员队伍中分类出来。但与国外把政府系统的工作人员作为公务员的典型范围是一致的。而各国之所以把政府系统的工作人员作为公务员的典型范围，主要是为了把政府系统的工作人员从其他各类工作人员中分离出来，建立相对独立的管理体系，实行科学的分类管理，从而建立起一支精干、高效的行政人员队伍，提高政府系统的管理效能。对此，理论界早已取得共识，《条例》关于公务员范围的界定，就是在这一精神指导下作出的。但我国公务员制度推行伊始，在公务员调整范围实施中便出现了不协调现象和趋势。主要表现便是一系列非行政系统的国家机关参照试行《条例》的文件下发。如关于人大、政协等非行政系统国家机关的参照试行方案，从试行范围、职务设置、人员分级到工作人员的义务与权利、职位分类、考核、奖励、纪律等各项单项制度，均与《条例》一般无二。如此以来，一方面，实际上把我国公务员的范围从行政系统延伸到了各非行政系统的国家机关，甚至延伸到了事业单位的部分人员，违背了《条例》界定我国公务员范围的精神；另一方面，冲击了行政系统推行公务员制度的工作，淡化了人们关于推行公务员制度是我国“行政体制”改革的根本举措的意识。一定程度上形成了我国公务员制度党政群团一刀切、无主次的观念，降低了公务员制度的威信。因此，党务、立法、司法、群团组织等党、国家机关和民间组织的机构改革，必须分门别类，根据自身的职能、性质和特点，有针对性地推行，决不可一个“参照试行”便万事大吉。因为，行政机关的职能、特点毕竟不同于其他各类机关的职能特点。 二、公务员的录用与交流问题 《条例》作为公务员制度的基本法，对公务员的“进口”使用、管理和“出口”都作了原则性规定。公务员的录用是国家公务员队伍的门户，是“进口”。从录用制度的地位和作用看，政府机关能否得到合格的人才，提高行政效率，在很大程度上取决于录用制度。没有科学的录用制度就很难选拔出高素质的人才。因此，很多国家公务员制度的建立都是从改革录用制度开始的，实行考试录用制度被认为是公务员制度建立的标志。录用制度法制化是公务员管理法制化不可缺少的组成部分，可以有效地防止公务员队伍“进口”上的不正之风，是行政机关廉政建设的重要环节。公务员的交流，是指国家行政机关采用调任、转任、轮换和挂职锻炼等方法，将所属公务员调出行政机关或行政机关内部转换职位任职以及将其他机关和单位和人员调入行政机关担任公务员职务。特别是交流制度中的调任制度，实际上是公务员“进口”和“出口”等项制度的辅助制度。从积极的意义讲，在交流制度顺利实施和正确执行的前提下，它一方面是提高公务员素质，保证公务员队伍的优化与廉洁，提高政府工作效能的一项重要措施；另一方面，对于保护公务员的正当权益，克服实际存在的人才“单位所有”、“部门所有”的弊病，具有非常重要的意义。但作为公务员整体制度的一个重要环节，我们了解其优越性的同时，亦应同时认清其可能产生的弊端。这里是指交流制度中的调任制度、挂职锻炼与录用制度可能形成的冲突。按《条例》规定，作为“进口”，“调任”是指国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关担任副处级以上领导职务或助理调研员以上非领导职务。录用是补充“担任主任科员以下非领导职务的国家公务员”。从各自适用的对象范围看，二者是能够衔接的。但同时也有明显的冲突之处。即只规定调入人员进入国家行政机关是担任领导职务或助理调研员以上非领导职务，但对被调人员的考核却没有清晰、明确的规定，而具体操作中，对被调入人员的思想表现、工作能力、任职资格条件等也很难作出定性和定量的规定，这成为公务员交流制度制定、推行和实施中的一个难点。这一难点如解决不好，就造成一些通过正常录用渠道的不能进入行政系统，给一些不具备相应资格条件和业务素质的人造成可乘之机，造成制度上的空子，影响公务员队伍的素质，形成新的“上有政策，下有对策”的不正之风，从而在一定程度上使考试录用制度流于形式。挂职锻炼也是交流制度的一种形式，是指国家“行政机关”有计划地选派“在职国家公务员”在
