一、我国现行土地管理体制改革的主要缺陷 1986年，党中央、国务院作出了建立城乡地政统一管理体制的决定，经过十几年的努力，我国已形成了中央、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级土地管理体系，也形成了以“城乡地政统一管理”和“条块结合，以块为主”的特点的体制格局。从城乡土地分割、分散管理到城乡土地、地政的统一管理是一个历史性的进步。但是，随着中国经济体制改革的推进，土地作为要素进入市场，土地巨大经济效益日趋显现，分灶吃饭的财政体制的形成，使得地方成为相对独立的利益主体，加上农业特别是种植业作为弱质产业，与其他产业在比较利益上的巨大差距，使得我国现行的土地管理体制难以适应有效地保护耕地、促进土地合理利用的要求，现行土地管理体制的缺陷日趋显现。 （一）供给服从需求的土地供应政策亟待改变 土地供应政策是指一个国家根据土地资源的实际情况以及经济建设和发展对土地资源的需求制定的长期、中期和年度的供应土地的原则、用途、数量、区域分布等方面的准则。土地供应政策中土地供应总量是一个最核心的指标。它是指在扣除确保食物安全所需耕地和保证生态效应用地之后，能够用作建设用地的数量和布局，经济建设只能在土地供应总量的范围内进行。经济增长方式必然受土地供应总量的制约，土地供应政策是对经济增长方式进行调控的重要政策工具，只有如此，我们才能真正有效地推进经济增长方式的根本性转变。 土地供应政策对经济增长方式的调控作用应表现为供给引导需求，土地实际供给能力引导经济建设对土地的需求。在我国现行的土地管理体制中，土地供应与土地需求间的关系是颠倒的，即供给服从需求，实质上是一种“保障需求”的机制。这种机制不仅是导致我国经济增长长期处于粗放经营状况的原因之一，而且也是导致土地供应总量控制难以实施的根本原因，在这种体制下，作为控制建设用地的重要手段——土地利用总体规划和用地计划指标形同虚设。 （二）对经济建设各部门的土地利用行为缺乏必要的监督和制约 土地管理部门和其它部门在土地利用关系上，两者的性质是不同的，前者是管理者，后者是被管理者，在土地的利用管理上，都必须服从土地管理的统一政策，统一规则，否则，就难以形成正常的土地管理秩序。但是，在我国现行的土地管理体制中，管理部门与其它部门之间的关系还未理顺，土地管理部门还未能对其他部门的土地利用行为建立有效的约束机制。当前最突出的表现是对城市规模的盲目扩张约束无力。据24个城市的调查统计， 1980 年城市建城区面积比1950 年净增1165.5km[2]，年递增速度为3.4%；建城区人口净增1832.2万人，年增长速度为2.6%。1995年建城区面积比1980年净增1669.8km[2]，年净增4.4%；建城区人口净增1406.6万人，年增长速度为2.3%；2000 年城市规划用地规模比1990年增加1823.1km[2]，年增长速度为4.8%；建城区人口增加1255.3万人，年增长速度为2.5%。 这些城市不同时期的用地增长系数分别为1.31、1.91、1.92，均大大超过了1.12的合理指标，说明城市用地增长速度大大超过人口增长速度。 固然，随着经济的发展，我国正处于城市化的快速发展时期，大量的农业人口向非农业领域转化是不可避免的，它必然需要有一个合理的城镇体系和一定的城市规模。然而，城镇体系的布局和城市规模的扩大，不得以牺牲农业、大量占用耕地为代价，必须服从土地利用总体规划，城市规划必须在土地利用总体规划确定的城市用地控制区内进行。只有如此，才能遏制城市规模的盲目扩大。但现在存在的问题是，土地利用总体规划对于城镇体系的城市规模都缺乏约束力，造成了城市规模过度膨胀，圈占了大量耕地，并且大多是城市近郊的高产田。 （三）对地方政府的土地违法行为缺乏应有的制约和监督 按照《土地管理法》的规定，我国各级人民政府不仅拥有占用耕地的限额审批权，而且还实际拥有大部分国有土地的收益权。地方政府的管理行为是否合法，直接关系到土地法制的实施。少数地方政府在经济利益的趋动下，以牺牲耕地来换取经济的暂时发展。地方政府不依法行政最主要的表现形式就是非法批地，而在非法批地中最突出的表现就是近年盲目开办各类“开发区”。据1993年的调查清理，全国共有2084个开发区，实际占地1143万亩，几乎全部都是耕地，上述开发区中有78%属于乱建，盲目兴建各类开发区，造成大量的闲置，据1995年表明，闲置土地中各类开发区的闲置土地占50%以上。在我国现行的土地管理体制下，土地管理部门对地方政府的土地违法行为难以形成有效的制约。各级土地管理部门是实行“块块为主”的领导体制，土地管理部门受同级党委政府领导，并对同级人民政府负责，上下级土地管理部门间只存在业务指导关系。特别是国家土地管理部门在法律上并没有对土地违法案件的查处权。在这种情况下，土地管理部门只能是同级政府的办事机构和同级政府意志的执行者，不可能对政府的土地违法行为的发生形成制约。这种体制，是造成目前我国耕地保护中有法不依，有法难依，执法不严现象发生的根本原因。 （四）对农村集体土地的利用管理缺乏有效的监督手段，使得粮食生产所需面积得不到有效保护 1.对乡镇企业用地缺乏有效的监督。我国乡镇企业用地普遍存在布局无规划，集约利用率低的现象。据调查，1992年全国乡镇企业92%分布在村以下，这种过度分散的乡镇企业布局，使用地面积增加了1／3，能源利用率降低了40%，基础设施投资增加了20%～30%，行政管理费增加了80%。 2.对农村居民点用地缺乏有效的监督。目前农村宅基地超标占用，建新占旧的现象较为严重，河北省仅“空心村”改造就能增加耕地50万亩。上海市1994年农村居民人均占地186.5m[2]，超标76.5m[2]。 另据全国土地资源详查统计，我国村镇居民点用地2.4亿亩， 大大超过2000年规划用地2亿亩的控制指标。
