我国人口众多，人均土地少，耕地资源紧缺，十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地是我国的基本国策之一。90年代以来，我国部分地区一哄而起，掀起了一股股“开发区热”、“房地产热”，占用和浪费了大量土地，引起了国内外各界的广泛关注。因此，近年来，在探讨土地尤其是耕地流失问题的各种舆论中，城市建设占用土地被认为是耕地流失的“罪魁祸首”，甚而有之，在一些国外不正确观点的引导下，一些舆论将城市化、城市发展与土地国策对立，将城市发展与粮食问题对立，得出了一些不正确的结论。在世纪之交，深入探讨和分析我国耕地、粮食和城市发展这些重大话题，事关稳定与发展，事关我国现代化进程，是十分必要的。 一、耕地流失到哪里去了？ 1.城市建设用地在耕地减少总量中仅占很小比例 首先，让我们用统计数据来看看90年代以来我国耕地减少情况。 表1 1991—1996年全国耕地减少情况一览表（单位：万亩） 年份耕地 农业内部结构调整非农建设占用 减 减 其中 减少 少 %少%城镇% 量 量 建设 占用 1991673351.852.3154.1 22.9 1992 1060679.464.1233.2 22.0 1993938635.167.7202.4 21.6 62.1 6.62 1994 1178766.765.1198.5 16.9 54.7 4.65 1995 1106762.068.9158.2 14.3 41.3 3.73 1996953 132.3 13.9 30.6 3.21 合计 59081078.7 18.3 年份灾毁耕地 开发复垦增加量 耕地净减少量 减 少% 量 1991166.924.8638 35 1992147.413.9619 441 1993101.610.8454 485 1994210.817.9520 657 1995185.916.8523 583 1996210.922.1637 316 合计 1023.517.3 3392 2517 资料来源：《中国土地年鉴》（1994～1997年） 对于耕地流失，一些部门总是将城镇建设说成是耕地减少的主要原因。上表表明，1991～1996年全国耕地共减少5908万亩，农业内部结构调整致使耕地减少量最大，合计占到60%以上；第二位是非农建设（包括国家建设用地、乡村集体建设用地和农民个人建房等）占用， 占18.3%；第三位是灾毁耕地，仅略小于非农建设用地，占17.3%；第四位是农业建设用地（表中未列）。以非农建设用地中城镇建设用地而言，从1993年开始统计的城镇建设占用耕地的比例平均仅为4.6%。 从发展趋势看，1991 ～1996 年非农建设占用耕地在耕地减少总量中的比例由22.9%下降为13.9%，呈递减趋势，城镇建设占用耕地比例由1993年的6.62%下降为3.21%，也呈递减趋势。 再看一看城市的情况。下表是1993、1994年城市建设占用耕地在总的建设用地中的比例情况（1994年后土地部门将城市与镇的用地合并统计）。 表2 1993～1994年各项建设（包括农业、 非农业）占用耕地情况（主要类型）（单位：万亩） 合计 城市 镇国家建设乡镇企业 农田水利、 农民个 (铁路、公路、 农村道路 人建房 水利等) 1993 201.72 30.36 31.7235.72 18.99 26.01 16.15 100% 15.05% 15.73% 17.71% 9.42% 12.89% 8.01% 1994 199.71 24.11 30.6345.52 14.57 27.97 17.59 100% 12.07% 15.34% 22.80% 7.29% 14.01% 8.81% 在各类建设用地中，国家建设（铁路、公路、水利等）占用耕地最多，比例达20.26%；第二位是建制镇建设用地，比例为15.54%；第三位是城市发展用地，比例为13.56%。以下依次为农村农田水利、 道路等用地，农民建房和乡镇企业用地。如果将农村集体建设用地合并计算（农田水利、农村道路、乡镇企业等），则仅次于国家建设用地列第二位，城市建设用地则列第四位。 这些数据说明，虽然近年来城市建设存在局部失控现象，但远不是耕地减少的主要原因，而且，在对失控进行逐步调控之后，其占用耕地的比例已开始下降。这里需要解释的是，土地部门统计城镇建设占用耕地指标时，将属于市（镇）行政范围内的农村集体和个人非农业建设所占用的集体的耕地面积也统计在内。由于我国绝大多数设市城市和建制镇的城（镇）区小、郊区大，实际的城镇建设用地还要少一些。 2.耕地的不合理流失 90年代以来，我国基本建设投资规模逐年增长，公路、铁路、机场、能源等基础设施和农田水利基本建设得到各级政府高度重视，基建占用耕地比重较大；农业内部产业结构调整所减少的耕地一直占各年耕地减少量的一半以上。除去这些必要的占用外，耕地不合理流失的主要因素如下： 灾毁耕地居高不下，水土流失、荒漠化形势严峻。1991～1996年，灾毁耕地总量达1023.5万亩，与同期非农建设占用耕地相当，这其中尤以历史和人为因素造成的水土流失和荒漠化对耕地减少和退化的影响最大。据国家林业局最新公布数据表明，我国已成为受荒漠化危害最严重的国家之一。建国以来，全国共有1000.5万亩耕地沦为沙地， 有3529.5万亩草地变为沙漠。荒漠化还使耕地质量下降。据中国科学院测算，荒漠化地区每年因风蚀损失土壤有机质及氮、磷、钾等相当于1996年全国农用化肥产量的9.5倍， 粮食因此减产30 多亿公斤， 相当于减少了600万亩的千斤良田，其损失甚至远大于每年净减少约200万亩耕地的损失。由于人口增长和土地的不合理开发，尤其是乱垦滥挖、超载放牧、过度樵采、过度开垦等导致荒漠化扩展的人为活动仍未得到有效控制，我国土地荒漠化每年仍以2460平方公里的速度在扩展；
