土地整理的有益实践，为中国农业和农村经济发展展示了令人振奋的光辉前景，但必须清醒地看到，这项伟大的事业在我国毕竟刚刚起步，正处于传统的计划经济向市场经济转轨时期，对于涉及面广、政策性强的的土地整理系统工程，仍处于摸索阶段。本文拟就在目前土地整理工作中存在的一些问题及其相关制约因素作一浅析，并提出相应措施。 一、农村土地整理发展中存在的问题 （一）土地整理意识不强。虽然中央一再强调土地整理的重要性，但由于一些地方政府对土地整理定位不准，还没有土地整理意识。在工作中没有明确的思路和措施，不考虑土地整理的长期性和社会性，出于“多出政绩”的利益冲动，只管工程上马，不顾项目的可行性。在进行工作总结时，强行把一些项目的单项累加装入土地整理的“大筐”之中，没有形成一个系统的、连续的、长远的土地整理意识。 （二）农村土地整理规划不到位。土地整理并非是一项一蹴而就、一劳永逸的工程，而是一项长期的系统工程，必须立足于某一区域整体生产、生活环境的改善，从而进行统筹安排，合理布局，形成一个良好的土地利用环境。然而，在现阶段土地整理过程中，许多土地整理规划没有经过周密的调查和科学的论证，对于整理区域是口头确定或图纸上随意划定，单纯从其潜力为出发点，不顾其经济可行性和当地实际情况，造成整理资金与整理任务匹配倒挂现象。对经济欠发达和不发达地区下达整理任务重，由于经济发达地区整理潜力较小而下达任务轻，致使群众对“越整越穷”的工程项目产生抵触情绪。由于土地整理规划不到位，致使规划难以实施或缺乏操作性，与其整理目标相违背。 （三）农村土地整理程序欠规范。土地整理是一项复杂的系统工程，涉及面广，在国外开展土地整理工作都有一套非常完整而严格的程序。我国目前进行的土地整理随意性大，还没有建立起一套规范的土地整理程序，缺乏对土地整理区域的基础调查、系统分析、效益论证、项目评估等工作。在整理工作结束后，没有及时进行地籍测量、重绘地籍变更图纸等工作。由于土地整理前后期工作不连续和不完善，造成目前资料完整性、可比性太差。 （四）农村土地整理相应配套政策不够完善。土地整理涉及到农业、林业、交通、水利、城建、环保等各个部门，从选定土地整理区域，进行土地整理规划到土地整理实施都离不开各个部门的协调合作，而部门之间的协调需要政府政策的引导，这样才能与我国农村地区经济发展相适应。另外，在进行土地整理前后要进行土地调整分配、补偿等工作，我国还没有建立相应的土地置换分配政策。各地土地整理资金缺乏，没有稳定可靠的资金来源渠道，也缺乏高效筹集、管理、监督机构，合理的资金保障体系尚未建立。所以，土地置换调整政策、资金投入政策和与农村经济配套政策等的研究还需解决。 二、农村土地整理发展制约因素分析 （一）农村土地制度的制约 家庭联产承包制是当代中国变革的基石，这一制度激发的效率，不仅解救了当时濒于破产的中国经济，而且对中国农业增长做出了巨大贡献，由此揭开了中国农村改革开放崭新的一页。但是，以均田承包为制度主体的家庭承包制在取得令人瞩目的制度绩效的同时，却也表现出明显的负面效应，这些负面效应对土地整理发展具有明显的制约作用。 1、产权关系模糊。土地产权调整是土地整理主要内容之一， 土地产权变化是土地整理过程中一个较为敏感的问题，其涉及到田块重整，村庄合并等诸多权属重划。目前，我国农村土地权属模糊。一方面，虽然明文规定农村土地所有权属于集体，但其产权主体却不明确，缺乏明确的人格化代表，在实际生活中难以找到体现所有权的载体。另一方面，土地分包到户后，土地所有权和使用权分离，但二者之间隶属界限不清，各权种的内核及主体缺乏法律规范，无法体现市场法则，相互侵权行为时有发生。要么集体动辄以土地所有者名义侵犯农民权益；要么是农民把土地视为己有，不承担相应的义务，集体利益得不到相应保障。实践表明，产权制度短缺已成为制约我国农村土地高效利用乃至农村经济发展的严重桎梏，对我们当前所进行的土地整理，亦形成了其发展的“瓶颈”。 2、土地细碎化致使规模经营受阻。 土地整理的重要目标之一是促进土地高效集约经营，实现土地资源的优化配置。而我国农户承包按照平均主义原则分配，好坏、远近搭配，结果造成耕地过于零散，农民经营过于分散。据典型调查，目前我国每个农户平均经营8.3亩耕地， 平均分成9.7块，每块不到1亩。这种狭小的土地经营规模造成资源浪费严重，农业机械化无法应用，同时，也使得农事活动的“外部效应”变得更为突出和明显，亦即一户的农事活动很容易给另一户的农业生产带来有利或不利影响。给土地整理目标实现带来了严重障碍。土地对于农民而言不仅仅是一种生产资料，更是一种社会保障，不放弃土地承包权是农户唯一的，也是最理性的选择。因为在我国广大农村目前还没有建立与土地相对应的社会保障体系和相应的户籍制度、就业制度等的改革制度。而目前农地流转的非市场化机制又直接造成了农户超小规模凝固化的制度根源。致使农村土地整理在当前土地制度制约下，不得不回避这一问题，最终导致土地整理现象化、表面化，不能向纵深发展，达不到其应有的效用。 3、生产经营方式制约。 目前农村土地整理所涉及的土地利用主体主要是农户，农户在目前的农村生产关系中，家庭经营是依靠家长命令和家庭外部的市场机制来组织生产的，经营组织以家庭为单位，其生产经营方式是相对独立的，对土地利用也是分割的。据安徽省肥东县的调查结果显示：土地分割承包的田埂系数增加了7—8%。在土地整理的过程中，必然要打破这种土地利用格局。前已述及，由于农户家庭联产承包制将好坏地按人口均分，虽然这种产权制度运行成本高、效率低，但却保证了社会公平和社会稳定。如果土地整理导致农户对土地的未来产生不确定性和风险性，则农户参与土地整理积极性会大为降低，甚至影响其对国家政策的判断，直至影响到土地整理的有序渐进。如何在稳定家庭经营的前提下进行制度创新，成为我们在进行农村土地整理时首先应解决的问题。
