1998年，我国遭受了特大洪涝灾害和亚洲金融危机的双重冲击。对于抗御自然和经济风险较为脆弱的农业和农村经济来说，这一年可谓是一个重灾之年。但我国农业和农村经济经受了极为严峻的考验，继续保持稳定发展的好形势，取得了好成绩。粮食总产量与1997年基本持平，稳定在9800亿斤以上，油料、糖料、水果、蔬菜等经济作物产量增加；预计肉类产量5570万吨，增长4%以上，水产品产量超过3800万吨， 增长5%以上；乡镇企业增加值24000亿元，增长17.5%，新吸纳农村富余劳动力300万人左右。农民人均纯收入2150元，扣除物价因素后增长4%。重灾之年我国农业和农村经济能取得如此成绩，得益于党中央、国务院的英明领导，归功于正确的农村政策制定和实施。 1998年，中央、国务院制定了一系列旨在稳定和加强农业、大力发展农村经济的政策，其中农村土地承包政策、粮食购销政策、减轻农民负担政策以及农民增收政策等构筑了我国农村政策的基本框架体系。从全年政策执行总的情况看，上述政策的运行绩效为保持农村稳定、支撑农业和农村经济健康发展发挥了重要作用。但具体到每一项政策来看，执行中都或多或少地存在着不尽人意的地方，少数地方的某些政策落实很不到位或走形变样，需要引起高度重视。 一、农村土地承包政策 土地政策是农村政策的基石，1998年是农村土地政策落实关键的一年，农村绝大部分耕地第一轮承包在1998年前后陆续到期，需要再行延包，党的十一届三中全会又再次强调土地承包期延长30年不变的政策，给了农民一个更加明确的政策信号。总体情况看，这一年农村土地政策执行总体是好的，农民对土地承包经营普遍表现出良好的预期，为夺取全年农业丰收和农村经济持续发展奠定了坚实的政策基础。 1.基本政策得到落实，土地延包工作成效明显。1998年农村土地政策的核心是贯彻落实中办发199716号文件，坚持“在原定的耕地承包期到期后，再延长30年”的政策。从各地情况看，绝大多数县（市）都把土地延包工作作为农业和农村工作的重点。一是结合当地实际，制定了具体实施意见和办法，由村（组）组织实施。到1998年底，全国农村家庭承包经营的土地面积占总耕地面积的比重稳定在97%以上，80%以上的村组开展了土地延包工作，其中承包期为30年的面积占延包总面积的60%左右。二是土地延包政策符合我国农村实际和农民意愿，得到大多数农户的拥护。据河南省进行的农村土地承包状况调查，86%的农户对中央土地延包政策持赞成态度，认为土地延包30年的政策是一项得民心、顺民意的好政策，全省90%以上的农户签定了土地延包合同。三是全国大部分地区在完成延包工作的同时，都发放了土地承包经营权证书或签定了承包合同，江苏等省在土地承包经营权证书发放后，还开展了证书的发放验收工作。 中央关于整顿多留机动地和纠正强行推广“两田制”的政策， 在1998年得到较好地贯彻落实，“纠偏”工作成效比较显著。到年底，全国大多数地方都按照中央要求把预留的机动地面积控制到总耕地面积的5%以内，“两田制”面积的比重比上年下降近10个百分点。 在保留“两田制”（约占全国承包耕地面积的30%）的地方，责任田也基本上是按人或劳承包，招标承包的面积比重不到10%。 2.土地延包政策给了农民一个长期稳定的良好预期。前些年，虽然中央一再强调土地承包期再延长30年不变、允许土地使用权依法有偿转让的政策，但是，对为什么农村土地承包期要延长30年的政策，理解的人并不多，认识也不到位，不少人心存疑虑。中共中央总书记江泽民在安徽农村考察时明确指出：中央的土地承包政策是非常明确的，就是承包期再延长30年不变，而且30年以后也没有必要再变。党的十五届三中全会《决定》阐明了土地家庭承包经营既符合生产关系要适应生产力发展的规律，又符合农业生产自身的特点，不仅适应传统农业，也能适应现代农业，必须长期坚持，而且要求要以法律的形式确定下来。农村土地政策的进一步明确，使农民对承包土地获得了前所未有的良好预期，为农业稳定发展注入了活力。很多地方农民在获得承包土地的稳定预期后，加大了对土地的长期投入。与此同时，为使党在农村的这一基本政策得到更好地执行，关于家庭承包经营的立法已提上了有关部门的工作议程，农村土地政策运行正在走上法制化轨道。 总之，1998年，以稳定家庭经营、稳定土地承包关系为核心的农村土地政策从大的方面看落实不错，但由于认识上的偏差、政策执行中有利益牵扯、以及土地产权关系和承包经营权内涵不够明确等原因，一些地方在土地政策落实中与中央要求还有一定距离。主要问题表现为：一是有的地方在第一轮土地承包到期后，没有及时开展延包工作，即使是已开展了延包工作的村组中，还有40%左右的土地承包期没有延长到30年；二是有的地方在开展延包工作中，没有及时向农户发放土地承包经营权证书或签订承包合同，农民仍缺乏稳定感；三是有的地方出现随意缩短土地承包期、收回农民的部分承包地、集体多留机动地，高价发包等问题。特别是预留机动地的现象较为普遍，有的地方留的机动地超过了5%的限额，甚至高达20%以上，农民意见很大。 产生上述问题的原因是多方面的，但政策本身确实有需要进一步规范的地方，使其更具操作性。30年不变，可以理解为在第一轮承包到期后，实际延包中必须保持原人地关系不变，或按照“增人不增地、减人不减地”的原则把人地关系确定下来；也可以理解为这是土地承包经营政策长期稳定不变的信号，但实际操作中也可以“大稳定、小调整”的作为政策依据，在第一轮承包到期后，甚至在承包期内根据人地关系变化间或调整承包耕地；或者可以理解为两者意思兼而有之，既要考虑效率，又要兼顾公平。“大稳定、小调整”与“增人不增地、减人不减地”本身就容易产生理解歧异，如果政策执行主体有调的冲动而又无明确、严格的约束，现行土地承包政策不能完全落实到位就是一种必然现象。
