现在，离开原来社区外出就业生活的农村人口规模庞大。在城市，来自农村的外来人口的管理已经从一般的社会问题演变为公共问题，引发了多方面的公众诉求，越来越成为城市政府公共政策议程的重要内容。 外来人口引致的公共问题可以分为两种，一是总量扩张增加了公用设施的承受压力，集中表现为住房、交通和水电供应的紧张，一是部分人员的行为失范引起城市社会的焦虑，集中表现为治安状况的恶化。80年代末和90年代初，社会关注的重点是前者，90年代以来，这种关注则侧重于后者。 本文是关于城市社会中外来人口失范与管理的实证性研究。主要判断均源于本课题组近年来所进行的文献研究和实地调查。进城农村人口的行为失范问题，虽然较早就引起社会关注，但已有的评估认识存在明显偏差；现在对于进城农村人口的公共管理，主要缺陷是偏于防范约束而服务缺位。不规范的管理行为甚至不合理的政策设计本身，往往成为诱发外来人口失范行为的重要因素。在面临大量外来人口的情况下，城市社会整合的关键是以培育新市民为管理政策的基本取向。 一、“问题民工”与民工犯罪率评估 民工（特指以就业为目标进入城市的农村人口）是城市外来人口的主要成分，也是城市外来人口管理主要的政策标的团体。 人们较早就注意到了犯罪状态下的民工，即民工犯罪问题，但是，对于数量日益增长的另外一种问题状态下的民工却缺乏注意，本文将这些民工称为“问题民工”。“问题民工”和犯罪民工是两个不同的概念。 本文提出“问题民工”概念的基本背景是：虽然近两年农村外出人口的总量没有明显增长，甚至在某些地区有所减少，但是，外出人口中处于非正常生活状态的人群却出现较迅速的膨胀。这部分人虽然已经离开户籍所在地的乡村进入城市或其他地区，但是他们并没有正当的职业或者正常的来源，或者说他们的流动生活出现了这样那样的问题。所以，称这些人为“问题民工”。 （一）“问题民工”的构成。 大致有三种人：（1）进城就业失败，或者原有职业已下岗失业，但并不离开城市，称为“失业民工”；（2）目前有正当职业， 但是明显属于超计划生育，称为“超生民工”；（3 ）外出本身不以就业为目的，或就业活动很不正常，如因家庭矛盾而外出或者因在农村与基层组织发生矛盾而外出，其中有一部分甚至以乞讨、上访为生活重心。“问题民工”的产生应当说始于流动就业潮流的兴起，犹如大潮奔腾中的泥沙俱下，而这个群体在规模上的迅速膨胀则出现在近几年。能显示这种膨胀状况的，主要是一些大城市在流动人口管理工作中的困难增加，特别是外来人口中收容遣送对象大量增加。 （二）“问题民工”的扩张。 近几年，“问题民工”本身的数量扩张速度快于流动民工总量的扩张速度。根据上海市的调查，这个群体的数量增加十分显著。公安机关的收容以无合法证明、无合法职业和无正当生活来源的“三无”人员为对象。该市公布的流动人口总量和公安部门掌握的收容遣送数量比例的年度变化，可以显示“问题民工”的增长势头。整个80年代，年均收容总量不超过1万人次，以1988年为例，收容遣送人数约1万人，约占外来人口总量的1%。进入90年代，外来人口增加较快， 但是收容量增加更快，1993年收容遣送人数达到4万人，占外来人口总量的1.4%，1996年收容遣送人数达到8万人，占外来人口总量的2.8%，1997年，收容遣送人数超过10万人，占外来人口总量的3.6%。流动人口抽样调查显示，1993年是该市外来人口总量规模最大的一年，但收容却不到1997 年的二分之一。这种情况说明，虽然近几年的民工总量得到了控制或者说基本稳定，但其中的问题成分显著增加了，进一步说，进城农民总量方面的稳定并不表示政府管理的核心问题获得解决。当然，还有另外一种可能的情况，即进城农民的总量事实上也是逐步扩大的，但如果这种情况属实，除了说明“问题民工”本身值得重视以外，更说明了政府管理甚至在基础情况把握方面还存在严重问题。 “问题民工”的结构趋于恶化。城市管理部门认为，在收容遣送人员中，真正属于年老体弱、身体残疾的社会弱者，或者家乡受灾而被迫外出的灾民，其份额并没有明显增加。大致而言，在整个90年代，这部分人基本上稳定地占收容总量的2%左右。这种情况说明， 流出地政府在特定情况下的救济、救灾、救助工作是成功的，农村并没有产生大量的生活难民。值得注意的问题是，在收容遣送人员中，增加较多的是具有正常劳动能力但失去正常劳动生活的人口，特别是在这部分人员中，曾有不同程度的违法行为者的数量有明显增加。1989年的收容对象中，有轻微违法犯罪行为者有4600人，1993年增加到8500人，1996年增加到14500人，1997年增加到21000人。 “问题民工”群体的扩张是城市社会问题的一个重要的生长点，减少农民流动的负面作用，最重要的是要着眼于解决这个特殊群体的问题，而不是仅仅看到要减少流动农民的总量。 （三）民工犯罪程度的合理评估。 在以往许多调查中，通常认为犯罪人员中外来人员占50%左右，有的达到60%以上。在外来人口比较集中的北京、上海等大城市和珠江三角洲地区，比率还要更高些。但是，要准确地评估城市外来人口的犯罪程度，似乎不能仅从外来人口犯罪量占城市犯罪总量的比重出发。因为，在这个数字后面，还有一些具体因素应当考虑。
