一、中国职工医疗保险制度改革的回顾 中国城镇职工医疗保险开始建立于中华人民共和国成立后的1952年。国家公务员及相关人员享受由财政提供经费的公费医疗，企业职工享受由企业福利费开支的劳保医疗。40多年来，公费、劳保医疗制度在保障职工身体健康和维护社会稳定等方面发挥了积极的作用。但是，随着社会主义市场经济体制的确立和国有企业改革的不断深化，这种制度已难以解决市场经济条件下的职工基本医疗保障问题，主要弊端有以下四个方面： 一是“多”，即国家和单位对职工医疗费用包揽过多，职工不负担或负担很少的医疗费用，缺乏自我保障意识，财政和企业不堪重负。 二是“快”，即对医患双方缺乏有效的制约机制，医疗费用增长过快，浪费严重。 三是“低”，即医疗保障以单位自我保障为主，职工医疗费用社会互济程度低，管理和服务的社会化程度低。新老企业之间、不同行业之间，职工医疗费缺乏统筹互济，职工医疗待遇苦乐不均，阻碍了劳动力的流动和统一的劳动力市场的形成，许多经济不发达地区和效益差的企业职工基本医疗待遇得不到保障，引发大量的社会矛盾。另外，由于劳保医疗分散在各个企业自行管理，企业“办社会”现象十分严重。 四是“窄”，即医疗保障的覆盖面窄改革开放以后发展起来的外商投资企业、股份制企业、私营企业及职工和个体工商户，基本没有纳入社会医疗保障范围。 针对公费、劳保医疗制度存在的弊端，从80年代开始职工医疗保险制度改革的探索与试点：从1984年开始，部分地区探索医疗费用由医院代管，医疗费用与个人、单位和医院挂钩办法。1988年开始，部分地区试行大病医疗费用社会统筹办法。1994年开始，国家在“两江”进行社会统筹和个人帐户相结合的医疗保障制度试点，并按照改革的目标和基本原则逐步扩大试点面，探索多种“统帐结合”的实现形式。在改革试点的基础上，国家确立了建立社会统筹和个人帐户相结合的基本医疗保险制度的改革目标和基本框架。从1993年开始，国家明确提出建立社会统筹和个人帐户相结合的医疗保障制度的改革目标，1994年在“两江”进行试点，1997年开始又在全国40多个城市进行扩大试点，与此同时，海南、深圳按照这一改革目标和基本原则，借鉴“两江”经验，探索了有别于“两江”社会统筹和个人帐户不同支付范围和责任的社会医疗保险制度。 这些改革探索，一方面证明了建立社会统筹和个人帐户相结合的医疗保险制度，对保障职工基本医疗，抑制医疗费用过快增长，发挥了积极的作用，为全国范围内建立城镇职工基本医疗保险制度探索了路子，积累了经验；但从另一方面看，试点的面还很小，改革的办法还不尽完善，许多试点中暴露的深层次问题还需要研究解决的办法。因此，从总体上看，目前的改革远不适应建立社会主义市场经济体制和国有企业改革的要求，更不适应当前保障职工基本医疗的需要。这就提出了加快医疗保险制度改革的步伐，研究制定改革的总体方案，在全国建立城镇职工基本医疗保险制度的迫切要求。为此，国务院于1998年12月下发了《国务院关于建立城镇职工医疗保险制度的决定》，部署全国范围内全面推进职工医疗保险制度改革工作，要求1999年内基本建立职工基本医疗保险制度。 二、中国职工医疗保险制度改革的任务与主要政策 （一）改革的任务和基本思路 这次改革的任务就是将原来的公费、劳保医疗制度实行统一管理，在全国范围内建立城镇职工基本医疗保险制度。也就是建立适应社会主义市场经济体制要求，充分考虑财政、企业和个人承受能力，切实保障职工基本医疗需求的社会医疗保险制度。改革所要解决的主要问题，一是切实解决职工基本医疗保险；二是有效控制医疗费用的过快增长。建立基本医疗保险制度就是要通过建立由用人单位和职工共同缴费的机制，并实行社会化管理，解决医疗保险基金的稳定来源和职工医疗保障苦乐不均问题，切实保障职工基本医疗。与此同时，要通过合理确定基本医疗保险的筹资水平和给付水平，按照社会统筹与个人帐户相结合，发挥社会互助共济和个人自我保障的作用，形成医、患、保三方制约机制，并通过加强医疗保险费用的支出管理和基金管理，有效控制医疗费用过快增长，遏制浪费。 改革的基本思路，是“基本保障、广泛覆盖、双方负担、统帐结合”。“基本保障”是指基本医疗保险的水平要和我国社会主义初级阶段的生产力发展水平相适应，相应的筹资水平要根据目前我国财政和企业的承受能力确定，只能保障职工的基本医疗需求；“广泛覆盖”是指基本医疗保险要覆盖城镇所有用人单位和职工，不论是国有单位，还是非国有单位，不论是效益好的企业，还是效益差的企业，都要参加基本医疗包揽，个人不承担医疗保险责任，实行基本医疗保险费用由单位和个人共同合理负担；“统帐结合”是指基本医疗保险实行社会统筹和个人帐户相结合，建立医疗保险统筹基金和个人帐户，并明确各自的支付范围，统筹基金主要支付大额医疗费用，个人帐户主要支付小额医疗费用。 （二）基本医疗保险制度的基本框架和主要政策 1、建立合理负担的共同缴费机制 基本医疗保险费由用人单位和个人共同缴纳，体现国家社会保险的强制特征和权力与义务的统一。医疗保险费由单位和个人共同缴纳，不仅可以扩大医疗保险资金的来源，更重要的是明确了单位和职工的责任，增强个人自我保障意识。这次改革中国家规定了用人单位缴费率和个人缴费率的控制标准；用人单位缴费控制在职工工资总额的6%左右， 职工缴费率一般为本人工资收入的2%。 确定用人单位缴费率控制在工资总额6%左右，主要是考虑当前财政和企业的实际负担能力， 也是总结了过去试点的经验教训提出来的。根据我国现阶段生产力发展水平，单位缴费水平，只能根据财政和企业的承受能力，如果缴费水平确定过高，则效益差的企业缴不起钱，国家财政也难以承受。
