目前，社会养老保险制度存在两个根本性的问题，一是中央政府并没有回答如何从企业退休金制度向社会养老保险转变的问题；一是在人口老龄化过程加速的情况下，社会保险负担越来越重的问题。本文将就政府在统帐结合的养老保险制度及养老保险制度设计本身提出若干建议，以为抛砖引玉。 一、政府承担转制成本是“统帐”制度建立的前提 1、中央政府应立即做一个偿债计划并付诸实施 在企业退休金制度下，中国长期实行低工资收入分配政策，劳动者在进行工资分配前已经进行了六项扣除，其中包括养老保险的费用。但是，被扣除的养老保险费用并没有以养老基金的形式形成积累，而是被政府当作生产基金直接投资于国有企业。这样，职工养老金的权益就直接表现为政府的负债。这笔债务在企业退休金制度向社会养老保险制度转换的过程中就表现为转制的成本。中国的高积累率中包含着职工的养老金权益，这种权益并不因为政府没有专门的社会保障预算制度而消失，同样地政府的责任也不因此而减灭。 所以，于情于理应由政府承担养老保险的转制成本。但在设计“社会统筹与个人帐户相结合”制度时，中央政府打算用“社会统筹”部分的保费收入来消化转制成本。 养老制度改革的两个主要目标是为了减轻企业负担和积累基金以迎接人口老龄化的挑战。由于政府没有承担转制成本，实践的结果是新制度离其设定的目标越来越远。 第一，制度负担加重，企业负担未减反增。由于“统帐”制度要赡养已退休的一代又要为在职一代养老进行积累，所以制度的收入原则必须是“以支定收，略有结余”，随着制度内人口老化的加速，费率节节上升。改革初设计的社会养老保险费率为职工工资总额的20%，到1997年这一水平已达到23.6%。而且还有不断上升的趋势。武汉市的这一指标已达29%。 保费负担主要是由企业来承担的，越来越重的负担使越来越多的企业交不起或不愿交纳社会保险费，企业逃费现象严重，而一部分企业的逃费又反过来使制度的负担进一步加重，形成了一个恶性循环的链条。 社会保险制度的负担率过高使提高覆盖率的工作维艰维难，而覆盖率低又成为社会保险制度负担居高不下的原因之一，这是又一个恶性循环的链条。 第二，帐面上的基金制度，实质上的随收即付制度，基金积累缓慢；许多地区已是收不抵支，基金制度“硬负债”迅速积累。由于统筹基金与旧制度的债务之间存在巨大差额，记入个人帐户的保费收入就用作退休金现支出去了，这样新建立的制度实质上还是一个随收即付的制度，基金只是帐面上的基金。人们把这种现象称为个人帐户“空帐运行”。个人帐户空帐运行的一个恶果是“统帐制度”下的没有资产做保证的“硬负债”迅速积累。在统帐制度下，个人帐户的积累明白无误地是个人退休金的权益，而且是有案可稽的，职工的这一权益就是统帐制度的负债。之所以说它是“硬负债”是因为每个职工都清楚他的权益的数量，蚊子都不能咬缺一口。我们非常容易感受到目前收不抵支的困难，我们还没有清楚地意识到，在不远的将来连本带利滚动积累的对个人帐户的硬负债将给“统帐制度”带来灾难性的后果。 所以，作者的结论是：统帐制度得以确立并按预期方向运行的前提是政府负担转制成本，别无他途。中央政府应立即着手制订一个偿债计划，并付诸实施。 作者在考虑了退休人口规模、60岁人口的平均余岁数、法定退休年龄、工资增长等主要因素后，再考虑统帐制度是部分积累制，即部分的代际转移制度因素，估计政府对传统退休金制度的债务总规模约为1993年GDP的30%左右。1993年中国的GDP为31380亿， 社会保障债务的规模为1万亿左右。 关于转制成本的规模，据世界银行的专家介绍，中国政府之所以不愿承担这笔债务是因为在制度设计之初有学者估算这笔成本大约为90年代初GDP的两倍左右，大大高于本文作者的估算。 还有一说是转制成本大约为1993年GDP的60%左右，即2万亿左右。这一测算忽视了中国的统帐制度是部分积累、部分随收即付这一因素。因为随收即付部分仍然是代际转移，这就将政府的债务减轻了一半。这也就是为什么除智利外，绝大多数经济转型国家在改革社会保障时采用部分积累财务制度的原因。因为部分积累的财务制度可以减少转制成本。 中国政府是有能力偿还这笔债务的。首先，我们知道这笔债是分布在大约40年中，同时考虑到经济发展的动态因素，这样年平均债务不到1993年GDP的1%，当然，偿债的初始阶段负担会比较重。第二，著名经济学家李京文根据不同模型测算，得出了相似的结果，即1991年到2010年GDP年均增长率将为8.25%左右， 届时中国可指望由低收入国家进入中等收入国家的行列，政府对旧有社会保障制度的偿债能力会增强。第三，中国政府拥有相对多的国民财富。在市场经济中，GDP、土地、 住房和厂房机器设备大约各占社会财富的四分之一，与其它转型经济相比，中国政府不仅拥有国有企业的资产，还拥有大量土地、直接和间接拥有大量的住房。相对中国政府的资产而言，社会保障债务不应该是一个解决不了的问题。 2、存量偿债方式应受到更多的重视 关于政府偿债的方式是一个老生常谈的话，归纳起来无外乎存量偿债方式与增量偿债方式。 存量偿债法，即用现存国有资产的一部分分期偿还旧制度的债务。这一方法可以主要用来解决对已退休职工的债务问题。第一，政府可以考虑将一部分住房商品化，将其收入作为“老人”的退休金。第二，中国政府还可以考虑出售房产以外的其他国有资产，包括国有企业和土地，其收入用作支付社会保障制度的债务。 增量偿债法，即用国民经济的新增量的一部分偿还旧制度的债务，这一方法主要用来解决政府对“中人”的债务问题。第一，像许多人建议的那样对“中人”发放退休金权益认可债券，在这些职工退休时可向政府兑现退休金；第二，可以考虑向国际金融组织申请社会保障制度调整贷款。例如世界银行越来越重视社会问题，为经济转型国家提供越来越多的社会保障制度调整贷款。中国目前的经济结构使得中国有可能调整在国际组织的贷款结构，转向借款调整社会保障制度。
