一、财政监督理论分析 （一）财政监督是我国财政的基本职能之一。 财政监督是国家为保证财政分配活动的正常进行和社会经济的健康发展，凭借政治权力，在财政分配过程中对直接影响分配关系的各种经济活动进行的检查、督促、矫正、制裁和反映，是国民经济监督体系中极其重要的一环。计划经济下财政监督职能的重要性自不必说，但是在社会主义市场经济体制下，财政是否还具有监督职能，在理论界存在很大分歧。事实上，财政的监督职能源于财政的分配属性，并不是计划经济所独有的。财政问题从根本上讲是社会产品和国民收入的分配与再分配问题，有分配就必然有监督。如果没有组织比较严密、管理方式比较科学且有相当权威的财政监督机制，市场经济中财政的“内在稳定器”的作用就会失灵，不可避免地会引起混乱。 西方发达国家财政理论中不提财政监督职能，但在实际工作中，对财政监督工作却十分重视，各国都建立了一套完整严密的财政监督体制，用加强财政监督来规范财政分配秩序，维护公平竞争，防止腐败。日本和加拿大的财政部甚至行使金融监管权，负责对整个金融业的监管。美国财政部也专设货币监理署负责对国有银行的监管。这种理论与实践的矛盾源于对财政职能的理解，西方学者认为，财政职能是政府的经济职能，而现实中的财政监督是国家政权机关的政治职责，因而不是财政学论述的范畴。在我国，根据马克思主义科学原理及社会主义制度的本质要求，国家财政的实质被确认为以国家为主体的分配关系，其存在和运行都以国家政权为依托，因此，财政职能的发挥就是国家职能实现的具体形式之一。财政学中的监督职能与现实国家政权机关行政职能中的财政监督实践是统一的，在财政学领域内如果否定财政的监督职能，在国家政权机关的执法中也就缺乏财政监督的存在基础，从而影响财政其它职能的发挥。因而，财政监督与收入分配、资源配置以及稳定经济一起构成财政的四大职能。财政监督职能是从其它三个职能中派生出来的，是其它职能得以顺利实现的保证。 （二）财政监督是一种包括金融业在内的全面监督。 我国的社会主义国家主导型经济结构决定了财政监督是人类社会自有财政以来最全面的监督。从内容上讲，表现为对财政收入和财政支出的全面监督，从对象上讲表现为对财政系统内外的全面监督。针对我国目前国有资产在金融业中的绝对地位以及金融业的所得税及部分营业税属中央财政收入的特点，财政无可置疑地拥有对金融业的监督权。财政作为国有金融机构的所有者和最后责任人，对金融业的管理是全面的，即是从资产的安全性、流动性和盈利性方面进行管理，在金融业的经营管理、资产质量、约束机制等方面发挥较大的影响。《中国人民银行法》规定：中国人民银行的预算经国务院财政部门审核后，纳入中央预算，接受国务院审计机关和财政部门依法分别进行的审计和监督。也就是说，财政对金融的监管还应包括对中国人民银行财务收支的监管。1997年11月，党中央、国务院在全国金融工作会议上要求力争用3年的时间大体建立与社会主义市场经济发展相适应的金融调控监管体系。我们认为，在未来的金融调控监管体系中，财政是有相应地位的。金融监管是一种政府行为，带有很强的权力色彩，因此在监管过程中和各个环节的权力制约、平衡与监督是至关重要的，否则极有可能导致权力的滥用和失控。从我国的实践来看，财政部通过其派驻全国各地的财政监察专员办事机构（专员办）仅在两年中就为中央财政挽回60多亿元、为地方挽回5亿多元损失。这里面有相当一部分是各金融机构（包括中国人民银行及其分支机构）的违纪金额。财政部驻各地财政监察专员办事机构客观上对中国人民银行金管、稽核部门的工作形成制约。审计署驻各地特派员办事处的审计监督是另一股监督力量。当然，我们也看到，财政监督与审计监督主要侧重于企业财务方面。在未来金融调控监管体系中，财政、央行、审计的相互制衡是一种现实的选择。 二、金融监管体制概述 金融监管具有双重含义，既指金融监管部门对有关金融活动的外部监管，也指金融机构对其业务活动的自我监管。通常是就外部监管而言的。金融的外部监管是指金融监管部门依据国家的金融法规、政策，对金融机构及其经营活动实行领导、监督、稽核、组织与协调。金融监管的目的可以概括为“公平、效益、安全”三个方面。公平性是指消除金融业的垄断现象，建立充满合理竞争的金融市场，以保证金融机构获得市场均衡利率。效益性是指在公平竞争的金融环境中，通过降低成本和风险，增加金融业务收入以提高金融机构的利润。安全性是指金融监管机构通过检查监督，并采取预防性措施，防止发生金融风潮、银行倒闭等金融危机。 在构建新型金融监管体系时，也应考虑从外部和内部两个方面进行监督管理。其基本构架应由官方监督、社会监督和行业监督以及金融机构内部控制四个层次组成。官方金融监管是塔尖，社会中介机构审计是中坚，行业公会约束和内部控制是基石。 官方监督由中国人民银行、财政部、审计署为实施主体，以中国人民银行为核心，负责对整个金融业的常规监管，包括金融机构和金融市场两个方面。对金融机构的监管首先是对金融机构设置和撤并的监管，包括审核金融机构的申请程序，金融机构设置应遵循的原则和应具备的条件，审批权限如何划分，以及金融机构撤销、合并变更名称的处理程序；其次是监督检查金融机构的业务活动，主要包括金融机构是否执行国家的金融方针政策、法规、法令，是否违反现行金融管理规章制度，是否突破规定的经营范围，资金来源和资金运用是否合法，资产负债结构是否合理，以及财务制度、内部经营管理制度是否健全等。对金融市场的监管主要包括货币市场和证券市场两个方面。中国人民银行通过调整再贴现率、存款准备金率和公开市场业务调整货币供应量，通过制定和督查一系列规章制度来使票据市场、同业拆借市场处于竞争有序状态。对证券市场的监管主要由国务院证券委员会负责，证券委由中国人民银行、财政部、国家计委等有关综合经济管理部门主要负责人组成，以利于证券监管过程中的部门协调。 社会监督主要是指通过会计师事务所、审计师事务所、资产评估事务所等社会中介机构对金融机构会计年报进行验证，对其经济行为进行监督。社会中介机构向社会公众和监管当局负责，金融机构的财务报表、经营业绩、风险、内部稽核和管理质量每年都要由有资格的社会中介机构进行审计，社会中介机构对审计质量和审计结果的真实性承担法律责任。财政部和中国人民银行对参予金融审计的社会中介机构的工作质量进行监督。
