经济转型时期，失业和贫困问题趋于严重。相对于其他国家，中国的扶贫计划先行一步 在市场取向的经济改革中，以往的计划经济国家不得不顺应全球经济一体化的趋势，校正扭曲的价格体系，调整经济结构，变更效率低下的企业制度、就业和工资制度，使以往背负的隐形通货膨胀和就业不足的压力因而变成了公开的难题。失业和贫困，这些似乎已在社会主义国家消失多年的恶魔在经济转型的时刻突然显现出来。对此，中亚、中欧和东欧转型国家的反应，首先是增加社会保障支出，其次是推进社会保障制度改革。然而保障支出的增加赶不上通货膨胀的奔腾，保障制度的改革来不及为大量涌现的贫困人群撑起强劲的社会保护伞。更要紧的是，缺乏有力的经济增长作后盾，常规的社会保障项目将会如无源之水，难以为继。各种应急的公共援助措施由此应运而生。 相形之下，中国的扶贫计划先行了一步。这是因为，相对于欧洲转型国家，中国至今仍处在低收入水平上，中国人口的贫困率依然不低，贫困程度依然深重，贫困人口主要集中在乡村，其规模甚至几倍于任何一个欧洲转型国家的总人口，更何况改革初期的乡村贫困还是一种普遍现象。不过，与欧洲转型国家不同，中国的扶贫计划是在经济不断增长的背景下实施的。得益于增长的动力，1979-1984年短短的5年期间便有2亿左右乡村人口摆脱了绝对贫困状态。那些未能迈过贫困门槛的人群，主要生活在生态环境恶劣、基础设施脆弱的地区。正因为如此，最初的扶贫计划以地区瞄准机制为特征，集中在乡村贫困县实施。 中国乡村扶贫计划的制度创新 中国的扶贫计划尽管还需大力完善，但作为针对特殊人群的综合投资项目，也许将直接“长入”社会安全网 值得称道的是，乡村扶贫计划自80年代中期出台以来，便带来了一系列的制度创新，逐渐成为转型时期社会安全网的一个重要环节。 首先，扶贫计划的实施以广泛的社会动员为基础。为了缓解乃至消除贫困，全国人民有钱出钱，有物捐物，发扬了实行社会保障制度所必备的同舟共济、互相帮助的精神。中央政府以前所未有的决心对消除乡村绝对贫困作出承诺，每年用于扶贫计划的资源大约100亿人民币，如今又增加到150多亿元。在立足国内资源的基础上，从中央到地方，政府和非政府组织都在积极寻求国际援助与合作。1989年，国际组织对中国贫困地区的援助已达22亿美元。90年代以来，国际组织和发达国家对华扶贫项目的援助进一步增加，仅世界银行的扶贫项目即有6.5亿美元。虽然，相对于中国政府和民众的投入，外援在每年的扶贫资金总量中所占的份额并不高，可是它不仅带来新增的扶贫资源，而且还包含着当今世界通行的新观念和项目管理方法。这对于改善中国的扶贫方式、提高扶贫效率，都有良好的示范作用。 其次，乡村扶贫计划的实施主要以投资为手段，调动贫困地区政府和贫困人群的积极性和创造力，为经济增长打基础，为地区发展积蓄人力资源和物力资源，为贫困人群创造获得资产和就业的机会。故而相对于传统的救济和补贴项目，扶贫计划成为一种积极有效的新型公共援助形式。目前，中央政府的扶贫资源中，大约有18%来自于财政拨款，主要用于社会基础设施建设；26%属于无偿使用的以工代赈资源，主要用于经济基础设施建设；56%为信贷资金，主要用于刺激当地的投资活动。历经十多年的持续投资，受援地区的基础设施和社会服务有了明显改善，贫困人群的收入有了程度不等的提高，“食品保障”这一扶贫计划的首要目标在大多数贫困人群中已经实现：大规模扶贫行动开始之前，贫困县中的缺粮人口至少在2/3左右；到1995年，食品无保障者大约不足1/5。乡村贫困发生率从1978年的32%下降到90年代的10%-8%。 最后，扶贫计划从经济领域扩展到社会领域，从资金注入延伸到教育、培训和科技服务供给，乃至卫生、医疗和营养干预，把近期的收入改善项目与长远的人力资源投资结合起来，使受援人群有可能自力更生，参与社会经济发展过程，分享经济增长的好处。这一点，恰恰是许多发达国家的社会保障体系所缺少的功能：虽然他们的这些保障项目都预置了防止造成受援人群依赖性的设计，然而一些由于在早期受教育阶段即学习失败的人，却难以完全自食其力。这一有劳动能力却依赖于救济的人群的存在，使发达国家例如美国和德国的政治家都意识到，只有对这些工作着的穷人及其子女提供教育和培训，才有可能从根本上帮助他们自食其力、摆脱贫困。这意味着综合性的扶贫行动，有可能为成熟的西方社会保障体系添加新的因素。在中国，尽管扶贫计划实施过程中还存在着这样或那样的问题，其制度安排还大有值得改进之处，但作为一种针对特殊人群的综合投资项目，也许将直接“长入”正在重构的社会安全网中。 与乡村扶贫相比，我国城市扶贫有显著不同 进一步讲，扶贫计划并非只是对乡村才适用的专利。从70年代始，它在南亚和拉美国家的城市和乡村，就成为与社会保险、社会救济和社会服务相辅相成的一种社会保护设施。生机勃发地运行于中国乡村的扶贫计划，必将也会对城市的扶贫行动提供有益的启示。当然，城市贫困与乡村贫困是有很大差别的，中国的城市贫困与其他发展中国家的城市贫困也有显著的不同。 中国城市里有劳动能力却陷入贫困的人群，曾享受“从摇篮到坟墓”式的全方位生活保障。失业使他们以往的保障突然难以指靠
