我国现有的政府机构设置的基本框架是在传统的计划经济条件下形成的，它所对应的是传统体制中那种封闭、半封闭、政企不分的运行机制。而今，我国已从短缺经济进入了买方市场，市场机制在国家经济发展中扮演着越来越重要的角色。但政府机构的设置与职能却没有及时地得到相应的调整，阻滞了社会主义市场经济体制的建立。同时，庞大的政府机构，分工过细，权力过大，机构臃肿，人员过多，滋生官僚主义，助长不正之风，也给国家财政带来了沉重的负担。建国后，我们党和政府为建立和完善一个结构合理、人员精干、灵活高效的政府管理体制，先后进行了6次政府机构改革，都没有达到预定的目标， 处于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环之中。究其原因，除微观基础不成熟，不能达到整合推进的效果外，一个重要的原因就是没有找到政府机构改革的关键点，没有在关键点上重点突破。而在其它方面的改革、配套及后续处理措施又不周全，只好通过增加机构来弥补，使得政府机构改革成效甚微。为避免以往政府机构改革中出现的问题，本文从现实和发展的角度，就政府机构改革中值得注重解决的几个关键问题作些分析与探讨。 1.从转变政府职能入手，按新的政府职能要求，确定政府机构的设置 转变政府职能就是适应市场经济对政府职能的要求，有效克服市场失灵，着力做好市场所不及的事情。不容否定，在建立社会主义市场经济体制的过程中，市场对资源配置起基础性作用，但市场本身也有其自身的弱点和消极方面，必须通过加强和改善国家对经济的宏观调控，来解决市场失灵和市场无力解决的问题。如市场竞争会导致垄断，垄断抑制竞争，使市场效率下降，而市场本身无法消除垄断，需要政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段来限制垄断，保护竞争；市场调节有短期性和滞后性，与社会经济持续长远发展相矛盾，需要政府的宏观经济管理来解决；市场运行具有自发性与盲目性，对于稀缺资源和资本额很大的项目，市场无法进行资源优化配置，必须通过政府对经济的宏观管理来解决；市场竞争自发地趋向扩大收入差距，优胜劣汰会导致一部分人失业，单纯依靠市场机制解决不了收入分配中的两极分化问题。此外，社会的公益事业，如国防建设、治安维护、基础设施，文化、教育、卫生事业的发展，环境保护，社会保障基金统筹等，也需政府组织进行，这些都是政府要着力办好的事。其它那些政府不该管或管不好、管不了的事，则放权给相关部门。按照这一思路，凡是市场能做的事，政府不做；凡是企业能做的事，政府不做；凡是社会中介组织或民间团体能做的事，政府不做；凡是个人有能力做的事，政府不做。让大部分的社会经济资源尽快从政府控制下脱离出来，交由市场去配置。政府的职能运行限制在有效克服市场失灵的范围之内，即宏观调控社会管理，提供公益事业所需的公共产品。政府职能的转变是通过政府机构改革达到的，而政府机构设置又必须按照新的政府职能要求确定应该加强什么，应该保留什么，应该撤销什么。政府机构改革到了位，政府职能才能转变，政府该管的事才能管好。 2.以塑造廉价政府为目标，精简政府机构，减少人员，压缩公费支出 廉价政府有两方面含义：一是指政府运行的总成本低；二是指政府为公民提供服务的价格低。 一般说来，一个廉价的政府同时也基本是个廉洁的政府。政府机构多、官员多，办事效率自然就低，为办一件事情常常要跑上十个甚至几十个部门，盖上十个甚至几十个公章。这种昂贵的服务，芜形中促使了人们不得不采取摆脱正常工作程序，而想方设法去通过门路找领导直接“拍板”解决的非常规方式。那种领导越过“正常”的工作程序解决问题的办法，虽然在某些情况下有助于一些问题的解决，但却极大地损害了政府工作规章制度的权威性，且为腐败提供了温床。事实证明，政府机构庞大，就不可能“廉价”。因为人员过多，平均分到每个公务员身上的收入自然不可能太高。因此，政府公务人员在为公众提供服务时就有很强的实行有偿收费的利益驱动，有时甚至人为制造无效劳动，滥搞评比，去干扰企、事业单位，干扰基层和群众，让社会为他们提供方便和服务。这无疑要进一步提高政府运行的实际成本。据统计，目前全国财政总支的70%以上用于发工资，个别地方全部财政收入用于发工资还不够。于是，“皇粮不够吃杂粮”，出现杂费大于税金的情况。在不少地方，政府机构的主要开支完全依靠行政事业性收费来维持。预算外的行政事业性收费的恶性膨胀，使政府提供服务的价值失控。尤其是在某些农村地区，这一问题已相当严重，社会稳定受到挑战。 另一方面，政府为公众提供的服务带有一定的强迫性质，表现为不管你实际是否接受服务，都必须缴纳赋税。政府不廉价也不会象一般商品那样导致交换的失败，政府会凭借手中的权力，往往总是能够使民众接受自己提出的价格。 可见，要想建立一个廉洁政府，必须使政府的服务价格降下来。措施是“拆庙赶和尚”，没有了“庙”也就没有理由收费。能减的尽量减，能撤的尽量撤，即便保留下来的，也要同类合并，每项改革都要把“降价”放在第一位，将机构设置数量降到最低限度，工作人员也减少到最少值，服务的价格总量才有下降的可能。 3.强化财政硬约束，确保政府机构改革不走回头路 新中国成立后曾进行过6次政府机构改革，其中1983年到1993 年短短10年就改了3次，应该说在一定程度上解决了政府机构重叠， 职权交叉又职责不清，办事相互推诿、效率低下的问题。那为什么政府机构改革的成果没有保持下去，反而越精简越膨胀呢？除了政府机构改革筹划不周外，主要是措施不力，尤其是在机构调整后，没有立即实行财政硬约束。因此，本次政府机构改革的实施中，“定职能，定编制，定岗位”的三定方案确定之后，财政硬约束必须紧紧跟上。应以机构为财政支出单位，实行财政包干制，编制拨付工资总额，政府机构自己掌握，财政对机构实行硬约束，增员不增工资总额，减员不减工资总额，把裁员的任务通过利益约束的方式下放给政府各机构，促使政府机构主动地用“竞争上岗”的方式裁员。同时对机构拥有的固定资产也要实行财政监管，不属财政支出范围的项目，要逐渐断“乳”。政府机构不应有自己的特殊利益，所拥有的财产全部是国家的。目前，政府机构的固定资产有膨胀势头，仅小汽车一项就让人震惊。据不完全统计，1997年末，我国有小汽车420万辆， 其中95%是公车，国家机关的小汽车又占较大部分。国家财政一年为此支出购、养费用2450亿元，占当年财政支出5480.47 亿元的45%。另有资料，1997年我国国产小汽车42.5万辆，进口轿车18.1万辆，其中98%公款买走，仅此一项，国家全年就要支出买车和养车费用900多亿元， 相当于当年国家财政赤字的1.25倍（参见：杨积勇：《谈公车制度改革》，载《中国国情国力》1998年第7期，第13～14页）。 政府机构带头购买小汽车，对整个公车消费起了推波助澜的作用。据中央电视台《焦点访谈》栏目报道，某市汽车修理厂集中的地段，兴建了一个庞大的百货大棚，商品小到洗洁净、牙刷等日用小百货，大到彩电、冰箱等所有家电，应有尽有，司机在那里可以各取所需，而其购置东西的开支也全部记到了公家的“修车费”内。小汽车等固定资产的膨胀，吃光了财政，加重了基层负担，到了不约束不行的时候。因此，本次政府机构改革要把清理固定资产作为一个重要内容。特别是政府机构精简后，对其多余的固定资产要在公证机构的监督下出卖、转让，所得收入，上缴财政。实行固定资产使用的费用货币化，政府机构原则上只管发工资和必要的办公经费，其它纯消费支出不能再由财政负担。
