90年代初期，尤其是1992年后，由于工业化迅速推进，很多地方都出现了忽视农业、忽视粮食生产的倾向。主要表现为地方政府对农业的投入不落实；不愿承担扶持农业技术推广的责任，有的甚至对基层农技推广机构“断奶”，减少甚至停拨事业费；保护耕地不力，大片农田被用于建开发区、搞房地产，发动农民挖鱼塘、栽果树，致使粮食播种面积急剧下降。特别是在东南沿海地区粮食生产更是大幅度下滑，1993年南方地区粮食产量在全国粮食总产量中的比重下降到52.8%，比1984年低了7个百分点。东南沿海地区粮食产量的下降，导致供需失衡，引起全国性的粮食短缺和粮价暴涨。 在这种情况下，1994年5月《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》明确规定，“实行省、自治区、直辖市政府负责制，负责本地粮食总量平衡，稳定粮田面积、稳定粮食产量、稳定粮食库存，灵活运用地方粮食储备进行调节，保证粮食供应和粮价稳定”。1995年3月《政府工作报告》再次强调要坚持“米袋子”省长负责制，并明确指出“负责‘米袋子’就是负责本省的粮食供应，这就要求保证种植面积，提高单产，增加储备，调剂供求，稳定价格”。 粮食省长负责制的出台，对促进粮食生产的发展，保持粮食供求的平衡起了积极的作用。主要表现在：地方政府抓粮食生产的力度明显加大，对农业的扶持措施增加，落实情况好转，乱占耕地的现象得到遏制，粮食播种面积得到恢复，粮食产量迅速增长。 粮食省长负责制，在促进生产的同时，在执行中也存在一系列矛盾。如地方政府对粮食市场调控与中央调控并不总是一致，地方政府和中央政府在承担各种粮食补贴和亏损挂账之间的矛盾，地区之间粮食调拨的矛盾等。这些矛盾有些是工作中的问题，但不可否认，省长负责制自身的内在缺陷也是导致各种矛盾的根源。 一 实行粮食省长负责制的初衷是，改变地方政府在粮食问题上对中央的过分依赖，发挥地方政府发展粮食生产的积极性。省长负责制明确将各地粮食平衡的责任下放到省级政府，中央对地方粮食的调入不再负责，在粮食市场不太发达的条件下，必然会刺激地方发展粮食生产的积极性。但是随着粮食市场的不断发育和完善，省长负责制越来越不能适应市场经济的要求。 第一，市场经济的发展，使省长负责制中地方政府的权责利失衡。粮食市场不太发达时，地方粮食生产的增加，会使地方粮食供给增加，促进本地粮食供需的平衡，或者是增加粮食的调出量。在粮食紧张时，粮食调出量的增加，尽管可能因低价调出有一定经济损失，但调出增加的同时，也增加了地方政府与中央政府及与其他地区政府谈判的筹码，使地方能获得其他方面的利益，比如可能会更多地得到来自国家支持农业发展方面的利益，或串换到其他的紧俏物资等，政治上的利益更是显而易见。从经济、政治等方面综合考虑，政府抓粮食所产生的利益基本滞留在本地区，增加生产所付出的代价也由本地区支付，地方政府在粮食问题上的权责利基本平衡。然而，随着市场制度的不断完善，这种权责利的均衡遭到破坏，政治上的有利与否，不再用某个地区调出某种商品的多少来衡量，更多地由经济发展的速度或其他的指标来衡量，尤其是在粮食开始过剩时，调出最大似乎不是贡献大，而是需要得到更多的帮助，有时调出是困难的。因为，市场上可以买到价格合适的粮食，行政性的调入或调出，要么是价格比市场价高，要么是价格比市场价低。实际中，在紧缺时往往是低价调入调出，而在粮食相对充裕时，又往往是高价调入调出，这样就会给调入地造成经济损失。从目前的制度安排来看，国家已取消了地区间的粮食调拨计划，地区间的粮食流通主要靠市场来调节，价格也取消了调拨价。过去，粮食调出量多，对主产区来讲，就是完成任务多，多少会有相应的利益，而现在，粮食销量的多少已不是任务，自然也就不再与地区利益直接联系。在这种情况下，地方政府在承担发展粮食生产的责任的同时，却没有与之相对应的利益。 第二，市场经济的发展，使省长负责制中省长的责任发生残缺，进而导致整个责任难以落实。计划经济条件下，地方政府在负责粮食生产的同时，粮食的流通也基本控制在政府的手中。政府对生产的责任和对流通的责任是一贯的。但市场经济的发展，打破了这种责任的联贯性，省长可能通过对农业生产资料供应政策、农业科技推广政策、对农业生产的各种补贴以及其他扶持农业的措施在一定程度上对本地区的粮食生产负责。但对流通来讲，则完全超出了地方政府的控制范围。粮食流通是在一个全国统一的市场上的流通，绝不局限在地区的范围，这使地方政府很难对市场进行控制。地方政府可以对粮食生产负一定的责任，并对粮食市场的日常监管等发挥不可替代的作用，但在地方市场没有边界的条件下，要真正对粮食市场进行调控则是很难的。尽管地方政府有粮食风险基金和地方粮食储备，但要地方政府对全国统一的市场进行调节，是困难的。一是地方的能力有限，二是地方付出代价所进行的调控获益的是整个市场的参与者，大大超出地方的范围，责任和利益的不对称使地方政府缺乏调控的积极性。由于难以对流通负责，反过来也削弱了地方政府对生产的责任。 粮食省长负责制本身的残缺性，在实践中产生了不少问题。最突出的表现在如下方面。 1.给国家财政带来很大的负担。由于省长负责制中责任和利益的不对称，地方政府缺乏对粮食市场进行调控的积极性，对粮食问题上的责任，往往偏向于推向中央政府。在有些问题上，中央政府已不堪重负。近几年，我国粮食连续丰收，粮食库存增加，一部分地区出现了“卖粮难”问题，各主产省纷纷要求国家增加中央粮食专项储备，到目前中央专储粮的规模达到了历史最高水平，中央财政每年要付出上百亿元的保管费用和利息补贴。然而仍有一些地方的地方储备粮规模没有达到国家规定的规模。 2.地方政府对国有粮食企业改革缺乏紧迫感，对国有粮食企业的巨额亏损没有切肤之痛。省长负责制中责任和利益的不对称，地方政府在粮食流通中没有负起相应的责任，使粮食流通中的亏损控制缺乏有效的约束，产生大量的粮食财务挂账，给银行和国家财政带来很大困难。国有粮食企业的亏损不断增加，有粮食企业收购价格较高，而市场粮价大幅下跌等客观原因，但更重要的是粮食企业自身的问题。如(1)粮食企业在市场上逆向操作，在市场粮食紧张、粮价较高时，粮食企业不仅不积极抛售粮食，还抢购粮食，拉抬粮价，在市场粮食比较多、粮价较低时，粮食企业不仅不积极收购粮食，反过来又低价抛售粮食，在整个市场运作中追涨杀跌。(2)国有粮食企业冗员过多，效率低下。自90年代初以来，国有粮食企业的粮食购销业务没有增长，在市场上的份额还逐年减少，但国有粮食企业的职工却逐年增加，到目前已增加30%以上。(3)一些粮食企业经营管理混乱，盲目地乱上项目，甚至大量挪用粮食收购资金，建楼堂馆所，购买小汽车，贪污浪费严重。这种状况实际已到了非改不可的时候了，但由于粮食企业的亏损都以亏损挂账的形式挂在农业发展银行的账上，与地方政府的利害关系并不明显，因此，地方政府对粮食企业不良运行缺乏有力的制约和控制，个别地方的粮食企业亏损挂账甚至成了地方政府的“第二财政”、“小金库”。一些地方甚至形成了粮食企业吃农业发展银行（实际是中央财政）的大锅饭，地方政府吃粮食企业大锅饭的局面。粮食企业之所以敢肆无忌惮地在市场上逆向操作，敢不计效益地大幅度增加人员，就是因为在粮食企业与政府之间、在地方政府与中央政府之间权责没有明确界定，省长负责制的边界难以明晰。
