着力进行制度创新，建立现代企业制度的改革已开始在我国城乡各类企业中升温，经济理论界及有关政府工作部门也对我国乡镇企业的制度创新不断增强宣传力度，以求全方位快速推进乡镇企业转换机制、步入现代企业制度的行列。然而，乡镇企业的制度创新和新制度的建设应符合乡镇企业的发展现状和特点，不可盲目提出不切实际的过高要求。结合对在江苏省丹阳市一些乡镇企业考察的所见所闻，笔者认为，乡镇企业的制度创新虽然与城市企业所要实现的目标是共同的，但实现目标的途径应有自己的独特之处，尤其应当具体企业具体分析，对各企业各不相同的具体情况，提出实事求是的不同要求，不应一哄而上，不应采取统一模式，不应要求一刀切齐步走。 从乡镇企业发展的实际情况出发，至少应当在以下两方面，根据不同企业的不同情况，因企制宜实事求是地推进乡镇企业的制度创新。 一、区别乡镇企业起步时间的不同、发展程度的不同，确定不同企业政企职责分开改革的程度与速度。 毫无疑问，企业制度创新的首要内容是改革企业的产权关系，使企业产权明晰。从我国多数乡镇企业的启动和发展的实际出发，这一改革首当其冲的是要求乡镇政府转换职能，剥离它们由来已久的直接干预及具体参与企业生产经营活动的职权。应该承认，乡镇企业自其诞生之日起，就以自主权大、经营灵活、面向市场、反应快速、适应性强的独特优势，走出了一条具有市场经济特征的创业发展道路。但是，乡镇企业的运行机制不可避免地受到当时正统的计划经济体制的制约与影响，不可能完全脱离原有经济体制的基本框架，从而导致产生了既确定乡镇政府的决策权，又赋予乡镇企业较大自主权的“两权分离、双层经营”的独有的运行机制，这一方面使乡镇政府在动员、组织及发展乡镇企业的过程中发挥了功不可没的历史功绩，另一方面又使乡镇企业在不同程度上存在着产权不明晰、政企职责不分的弊端。这显然不符合构建现代企业制度的要求，应该通过革新剥离乡镇政府拥有的企业生产经营决策权。不过，我们认为这种剥离和改革应视企业起步的早晚，发展的程度而有所不同。具体地说，起步早、发展快的乡镇企业应加快这一改革的进程，使改革及早到位；刚刚起步，立足未稳的乡镇企业在当前的条件下客观上还需要乡镇政府掌握一定的决策权，不必立即卸下乡镇政府这一历史责任。就我们所调查的丹阳乡镇企业的情况看，起步较早、发展较快的乡镇企业如后巷镇的工具厂，界牌镇的灯具企业就明确地提出要求政府减少对企业的直接干预，增加服务功能、协调功能。适应这一客观要求，后巷镇政府领导不再担任镇工具厂领导，亦不具体干预企业生产经营活动，界牌镇政府则将主要精力放在为企业提供市场建设服务，优化经营设施和环境等方面的服务和监督工作，取得了良好的效果。相反，丹阳全卅乡的乡镇企业则起步较迟，发展缓慢，甚至可以说还根本没有发展起来，企业还处于最初的兴办阶段，乡镇政府便不得不继续保留其在乡镇企业发展中动员群众，配置资源，作出生产经营战略决策的权力，以推动乡镇企业尽快发展。事实上，该乡的农民的确十分希望乡镇政府领导亲自出马积极争取项目，组织群众实干，将乡镇企业扶上马后再走一程。如果这时，我们即盲目要求该乡政府不直接参与企业的生产经营活动，由“双层经营”变为企业独立经营，全卅乡的乡镇企业便可能由于缺少有力的组织者而又不熟悉市场法则而在竞争中失败，乡镇企业发展落后的局面便难以在较短的时期内得到改变。 诚然，在目前先进地区的乡镇企业已迅速发展之时，落后乡镇的资源配置可以打破地区封锁、乡镇割据，在市场的作用下由已进入市场的先进企业来承担。但我们认为，这只是一种理论上的推导，从我国当前市场经济发展的程度尤其是农村生产力的发展状况看，这种设想与推导很难满足落后乡镇迅速发展乡镇企业的要求，难以迅速有效地使用这些乡镇的经济资源，极有可能出现落后地区与先进地区差距拉大而影响全国统一市场培育完善的进程。总之，在我国当前的生产力与市场经济发展的水平上，落后地区和落后乡镇的乡镇企业的发展还不能完全依靠市场的自发作用来统一配置资源，促其发展，乡镇政府在一定程度上作出决策甚至参与经营的作用还不能立即取消。 需要指出的是，起步晚、发展落后的乡镇企业依然应当进行产权明晰、政企职责分开的改革，但是这种改革可以不同于先进地区和乡镇。根据我们从丹阳调查的情况看，可以采取社区组织企业化的改革方向，即在利用乡镇政府职权兴办乡镇企业之后，逐步剥离该社区的政府职能，使之演变为企业的组织形式，在企业中任职的原乡镇政府领导人亦同时变换角色，使一身二任转为一身一任──任职于企业，而不是政府。至于政府的职能可通过政府机构的改革加以落实。 二、区别乡镇企业的启动层次不同，公有化程度的不同，确定不同企业制度创新的突破重点与内容。 乡镇企业中，有相当部分是集体企业，这些集体企业就其公有化程度看大体有两类：一类是由乡镇一级兴办起来的，最初的启动资金是全乡人民的集体积累；另一类是由村一级兴办起来的，启动资金主要是由村集体和本村农民特别是企业带头人广泛筹集所得。从丹阳乡镇企业发展较快的后巷镇看，镇办企业虽起步早，但其发展速度、规模与效益远不如村办企业，村办企业上交国家的税收和农民由此而得到的实惠也大大超过镇办企业。这一客观现实背后的原因是什么？我们认为，归根结底是产权明晰程度不同。镇办企业顾名思义其财产是全乡镇农民共同所有的。事实上，大多数镇办企业的原始资产来源于乡镇集体的农业积累，公有化的范围在于整个乡镇。但是另一方面，镇办企业的职工不可能包括全乡镇每家每户的成员，而只是其中的一小部分，企业的领导成员又往往是乡镇干部。这种资产与企业成员的来源和组织结构，使得村农民进厂后，往往把企业看成是乡镇干部的，并不认为企业中有自己的一份，而乡镇干部则把企业看成是全乡农民人人所有而人人又不能所有的公产，办糟了、亏损了与自己无多大伤害，结果是产权归属不清，企业缺乏自我积累机制与约束机制。企业领导可以迫于上级政府的行政指令以乡镇政府的面目从企业任意平调资产，也可以以企业职工要求为籍口，多发工资奖金，减少积累基金；企业的经营决策也因此而无人负责。最终导致这类镇办企业或成为行政附庸，发展步履维坚，或成为资金积累虚弱的空壳，无力参与市场竞争而节节败退。
