论南京国民政府训政时期的地方党政关系

      长期以来，史学界对国民党一党专制下的地方党政关系缺乏系统的研究。本文试图从制度和实践方面对南京国民政府训政时期(1928-1937)的地方党政关系作些具体考察，以揭示出国民党在地方实行党政分开这一独特的党政关系的实质及其对国民党一党专制统治的消极影响。

      一、训政时期地方党政关系的原则

      1928年8月召开的国民党二届五中全会宣布军政结束，训政开始。8月11日大会通过的《各级党部与同级政府关系临时办法案》规定：“凡各级党部对于同级政府之举措有认为不合时，得报告上级党部，由上级党部请政府依法查办。各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时，亦得报告上级政府，转咨其上级党部处理”①。在此，国民党首次将地方党政关系确立为一种互不统属、互相监督的关系，也可以说是党政分开。1929年6月15日，国民党三届二中全会的《训政时期党务进行案》正式肯定了上面的各级党部与同级政府之关系：（一）凡各级党部对于同级政府之用人、行政、司法及其他举措，有认为不合时，应报告上级党部，由上级党部转咨其上级政府处理；（二）凡各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时，应报告上级政府转咨其上级党部处理②。随后，国民党又多次以各种形式明确表示：“省代表大会乃党的权力机关，而非直接指导政治机关。”“省代表大会对省政府之报告如有意见，应呈报中央核示”③。“县监委毋庸派员列席县政府各种会议”④。“凡增加人民负担之事，必须经国民政府批准，立法院通过，同级党部宜于事前将利害陈报中央转国民政府或立法院参考，不必直接干预”⑤。“各级党部不得干涉接受及批答关于民刑诉讼案件，并不得对党外之团体用命令式之公文。”中委到各地视察，考察各地党务，指导各地党部关于各项党务工作进行，不考察政务，只有中委兼政治会议委员者，于视察时得参加各该地之政府会议。即是规定了中央党部也不得直接干预地方行政⑥。以上规定、批示和通令，为我们勾画出了比较规范和系统的地方党政关系原则：地方党部和地方政府分别属于两个不同的系统，分别由国民党中央和国民政府领导，它们之间不存在一种直接的权力隶属关系。国民党地方党部不能直接干预地方政府的政务，国民党中央也不能直接向地方政府发出命令，而是要通过中政会和国民政府。反之，地方政府也不能直接干预地方党部的行动。如果县党部对县政府的举措有意见。只能报告省党部，由省党部转省政府，再由省政府就此事对县政府作出处理。省党部如果不同意省政府的意见，就报告中央，经中政会向国民政府作出决定，再由国民政府作出处理，反之亦然。由此可见，地方党部与地方政府处于一种互不统属，互相监督的平行地位，实现了党政分开。国民党对地方政府的领导是一种通过领导国民政府，由国民政府领导地方政府的间接领导。此外，国民党党章还赋予了国民党地方监察委员会对政*

      的稽核权。关于国民党的地方党政关系，我们可以用下图直观而形象地表示出来：

      

      可见，国民党地方党政关系的原则，其要旨就是党政分开。那么，国民党实行地方党政分开的原因又是什么呢？

      第一，是当时地方党政实际状况决定的。首先，从国民党组织看，在北伐的第一阶段，党部具有很大权威，“党部言在必行，县长惟命是听……民众把党部看作万能”⑦。但是国民党的“清党”使得“党威扫地”，党部的地位“益见降低”，组织瘫痪软弱，党内都是些“恶化分子”与“腐化分子”，从而铸就了自己的衰败。具体表现为：(1)组织发展缓慢，从1927年4月的“清党”到1931年11月，“各省市党部正式成立者，仅有七处”，有9省市党务在整理中，有12省党务在指导中，还有9省市只派有党务特派员⑧。一直到1935年12月，正式成立省党部的只有13省市，派特派员的有6省，派党务指导委员会的有4省，还有5省派党务整理委员⑨。据1937年4月统计，正式成立执监委的有7省市，设指导委员的5省，派特派委员的有8省市，派特派员的有12省市，新疆只派党务指导专员⑩。1937年的正式党部比1935年还减少了，这是国民党组织内部矛盾斗争的结果。基层组织更是发展缓慢，在党务比较发达的湖南省，到1934年12月，全省正式成立县党部的41县，设党务指导委员会的4县，设党务整理委员会的6县，只设直属区党部的11县，直属区分部的2县，只设党务宣传员办事处的13县(11)。县下的基层组织更是薄弱，许多县如宁远、蓝山等县根本就没有。在河南省，1933年有7个县分不到党务经费，36个县是两县合并为一个县党部。一直到抗战初，河南省未设县党部的有25个，占县总数的1/4弱(12)。(2)党员数量有限。1928年10月国民党员猛增至54万党员。国民党“清党”后，1926年10月各省市党员只有26万，到1935年省市党员也只有34.7万人(13)，仅占全国人口的0.1%以下，几乎处于停滞状态，而且地区分布也不平衡。(3)工农成分的党员少，1926年10月统计：农民、工人分占党员总数的7.5%和29%，到1929年10月，分别占10.4%和7.3%，可见工人成分的党员在大幅递减。总之，国民党已成了一个脱离工农群众、组织软弱、内部矛盾重重的不健全组织，特别是地方党部，它是不可能有效地贯彻中央的方针政策的，也不可能对地方政府担当起有效的领导，在地方事务中发挥大的作用。