建国头七年是我国社会主义基本制度的确立时期。在此期间中央与地方关系形成新的格局。本文循着历史线索，把这七年分为两个阶段进行考察：1949—1952年，具有过渡性质的大区分权阶段，1953—1956年八大前夕中央高度集权制的确立阶段；最后，分析此间中央与地方关系的特征及渊源。 一、1949—1952：统一领导和因地制宜相结合 开国之初，战争尚未结束，大陆还没完全统一，各地差别极大，国家财政非常困难，财经秩序极端混乱；外有朝鲜战争，战争开支庞大。客观形势不容许我们从容规划国家的各项建设事业。况且，解放初各地方政权接收、建设的步伐、方式各异，统一的地方建制一时还无法展开。所以，在此期间中央与地方的关系就处于过渡状态，呈现中央统一领导和以大区为首的地方分权并存的格局。一方面中央为解决全国范围的问题，如统一财经、土地改革、社会改革等，需要统一领导；另一方面，中央还无力顾及地方的事务，必须让地方拥有充分的自主权，以完成百废待兴的艰巨任务。正如刘少奇在开国前夕的一份报告中所说的那样：“中国的人民民主专政，将实现中国的统一……，但是由于中国的落后，交通不便，过去帝国主义的势力范围和封建势力的割据，全国统一的经济体系尚未形成，所以在目前还不能不给地方政府以较大的自主权，以便发挥地方的积极性。在目前，实行过份的中央集权制，我们认为是不正确的和有害的。”〔1〕 在中央这一层面来考察，无论在政治方面和经济方面，都反映了中央集权与统一意志的倾向。在政治上，我国是人民民主专政的国家，工人阶级通过共产党实现对整个国家的领导。党的领导是当代中国政治生活中最关键的内容。因此，党的上下级关系、党中央和地方党委关系的状况是影响乃至决定国家的中央与地方关系的重要因素。1949年9 月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》和《中央人民政府组织法》，初步确立了我国单一制国家结构形式的法律框架，成为当代中国新型的中央与地方关系的起点。《共同纲领》规定：“全国各地方政府均服从中央人民政府。”至于中央人民政府和地方人民政府之间的职权划分，“应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”。〔2 〕同时通过的《中央人民政府组织法》规定，第一届政治协商会议代行全国人民代表大会的职责，选举中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。中央人民政府委员会成为最高国家权力机关，又由它来组织政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署。〔3 〕它们是平行的机构，对中央人民政府委员会负责。在经济上，中央在这一阶段主要进行了统一财政经济的各项工作。1950年3月3日，政务院第二十二次会议通过了《政务院关于统一国家财政经济工作的决定》，作出了十项决定，主要是统一财政收支，特别是在财政收入方面，强调集中到中央，用统一集中的税收改变以往各地分散经营的状况。另外，还成立或指定相应的机构统一物资管理和统一现金管理。〔4 〕这十项决定，“奠定了以集中统一为基础的财经管理体制雏形。”〔5〕 在地方一级，各地在进行各项军事、经济工作的同时，还开展了民主建政工作。1949年12月2 日中央人民政府委员会第四次会议分别通过了省、市、县各界人民代表会议组织通则；1950年1—12月， 政务院在历次会议上也分别通过了大行政区人民政府委员会组织通则和省、市、县、区、乡人民政府组织通则。〔6〕在这些法令的指导、规范下， 各地民主建政工作逐步展开，整个地方行政系统最终形成大行政区、省、县（市）、区、乡共5个层级。 在大区一级，建国初，沿袭了革命战争年代各战略区域和中共中央派出机关（中央局）在全国各大区域内实施有效管理的格局。除华北地区直属中央领导外，分别在东北、西北、华东、西南、中南建立了大行政区。大行政区人民政府委员会（有的称军政委员会）由政务院提请中央人民政府任命，是该区所辖省（市）高一级的地方政权机关，并为中央人民政府政务院工作的代表机关，领导所属各省市县地方人民政府的工作。其主要职权有：（1 ）立法权：如拟定与地方政务有关的暂行法令、条例，报告政务院批准或备案；（2 ）行政权：如颁发决议和命令，向所属省市转发中央的各种法律、法令，并审查其执行情况，向中央转报所辖省市县的请示，编制本大区的概算或预算报请中央核准，直接或代政务院管理国营工商企业，领导和管理或代政务院管理高等院校；（ 3）人事权：提名上至大区正副秘书长、部长、各省正副省长，下至正副县长、委员的人员，报中央任命，其余的大区及所属省市县的重要行政人员均由大区任免。〔 7〕中央在保持国家财政经济工作统一领导、统一计划和统一管理的原则下，把一部分适宜于由地方政府管理的职权交给地方政府。在工业生产方面，除华北地区外，工业企业基本上是由各大行政区管理的；地方的工业、财政、贸易、交通等经济事业，除保证政策、方针、重要计划和重要制度的统一以外，经营管理工作和政治工作都由地方负责；在财政体制上实行统一领导下的中央、大区和省市三级管理体制。这种统一领导和因地制宜相结合的中央与地方关系，适应了当时的社会政治、经济情况，保证了国民经济恢复时期各项任务的完成。此外，在各少数民族聚居的地区，依据当地民族关系，经济发展条件，并参酌历史情况，建立各种自治区。各自治区依法享有比同级地方政府更多的权利。〔 8〕这是马克思主义区域自治理论在我国的直接运用，有利于各少数民族在保持本民族文化特色的前提下，发挥积极性。 二、1953—1956：中央高度集权制的确立
