1927年4月18日，南京国民政府成立。 为了建立和巩固对全中国的统治，它在此后实施了一系列的变革和改良，其中，税制改革是意义非常重大且影响深远的一项措施，值得我们进行认真的探讨和研究。 南京国民政府这次税制改革的主要目的是增加中央政府的财政收入，为建立和巩固国民党对全中国的统治提供较坚实的经济基础。同时也企图建立起完整的较具现代化特征的国家财政税收制度，推进社会经济的正常发展。这次改革，从1927年7月开始实施，一直到1937 年抗战爆发才不得不中止。其主要内容包括：一、关税自主；二、盐务改革；三、建立统税制度等新税制；四、划分国家收入与地方收入，整顿旧有税制等。 关于南京国民政府的关税自主，学术界不少同仁已有专文论及，故本文只略述其梗概。从鸦片战争以后，中国人民一直进行着要求关税自主的斗争。1927年7月19日，南京国民政府顺应民意， 宣言关税自主。23日，又公布了进口关税暂行条例等法令，统自9月1日起实行。〔1 〕但此举遭到了列强的激烈反对，上海总商会在1927年8月25 日向国民政府财政部请愿，列举五条理由要求暂缓实行，迫于内外压力，南京国民政府只得暂缓实施。1928年1月， 南京国民政府在二次北伐胜利统一告成后，又发表宣言声明：平等及互尊主权之新约，应速缔结。〔2 〕要求与列强协商改变旧关税制度。这已从原先宣言关税完全自主的立场后退了一大步。不过形势的发展，也使得列强改变了态度，对南京国民政府给予了合作和支持。1928年7月，中美首先签订新的关税条约， 条约中规定：双方实行最惠国条款，华洋商人纳税平等待遇，陆海路关税平等待遇，裁撤国内通过税。按1925年北京会议议定的关税自主办法。从1929年2月1日起，中国实行关税自主，并承认了国家关税完全自主之原则。接着，又先后与英、法、德、比、意、挪、荷、瑞士、丹、葡、西等国签订了新关税条约，主要内容与中美新约大致相同。1929年2月1日起，中国关税实行1925年议定的差等税率，即分七等，税率从7.5 %至27.5%不等。这虽提高了税率，但仍算不上是完全的自主关税。列强中唯有日本，以解决西原借款等遗留问题为借口，百般刁难，拖延订定新约，最后在取得了南京国民政府重大让步后，才在1930年5月6日，与中国订立了新关税条约。至此，关税自主才算大致完成。1930年12月7日，南京国民政府公布了新的国定关税税则，自1931年1月1日起施行。这个税则将税率从5%至50%，分为十二级， 并规定改以海关金单位征收关税。〔3〕这个新税则，主要目的是为增加财政收入， 但也有保护民族工业的成分。因为它降低了一些工业原料的进口税率而提高一些制成品的进口税率，而改为金单位征收关税，则避免了因世界经济大恐慌银价大跌造成的收入损失。此后在1931年7月、1932年3月和8月、1933年1月，又相继对关税程则作了修订，主要是提高了进口税率，彻底废除了常关税，并征收了10%的海关附加税。1933年5月， 中日关税新约中规定的对日主要货物三年内不加税的期限届满，5月22 日国民政府对关税税则作了根本的修正，大大提高了进口税率，尤其是棉货、海产品和纸张的进口税率。这样做，固然主要是为了增加收入，但对国内工业的保护也是考虑的重要因素。日本对这个新税则强烈抗议，认为它妨害了日本对华贸易。1934年7月，国民政府又实行了新税则，降低了棉货、 海产品和纸张的进口税率，但提高了石油制品，毛及毛织品、化工产品、机器等的进口税率。至此，南京国民政府的关税改革大体完成。这次改革最直接的结果是大大增加了南京国民政府的财政收入。1927年中国的关税收入仅1亿1千3百万银元，到1931年则增加到3亿8千8百万银元（具体增长数字见表一）这对增强这个政府的经济实力作用巨大，使得它能在应付日趋膨胀的庞大支出之余，有些余裕从事国家的建设和发展。这项改革的积极意义还在于它毕竟开始了改变中国任人欺侮宰割局面的进程，增强了民族自信心，提高了中国的国际地位，同时，它对保护和促进民族工商业的发展也起了很大作用。当然也无庸讳言，这项改革又是很不彻底，有很大缺陷的。首先，海关的管理权仍操之于外国之手，尽管也采取了一些措施，加强对海关的控制（如将海关行政及征收关税的手续集中归并于财政部，中国人开始在海关担任高级职位，但直到1937年，中国海关的几乎所有主要负责人，仍多为外国人。其次，关税税则的制定，仍受到列强很大程度的控制，不能有完全的自主，许多税率仍是有利于外国人的。1930年和1934年对日本无理要求的重大让步，即为明证。再次，没有改变财政关税的形式和内容，制定税则主要是考虑增加收入，对促进和保护民族工商业发展考虑得不够，并税收入，仍是偿还外债的最有力的担保品，政府的财政收支仍严重地仰赖于关税。此外，制定的关税税则没有伸缩性，增税的随意性很大，也是这项改革的重大缺陷。 盐是人类生存所必需补充的物质，因此，盐的专卖和盐税从春秋战国以来，一直是历代统治者重要的收入来源。盐税实际上是一种人头税。1913年当时的北京政府以盐税收入担保善后大借款，设立盐务稽核所，由外国人出任副职，对盐税进行过一些整理。从此盐税征收受到列强的控制。由于历年来战乱频仍，政治腐败，到1927年，盐务管理和盐税征收中弊端丛生，严重影响了民众生活，并威胁到政府财政收入的增加，由于关税的很大一部分作为支付外债本息的担保，因此盐税收入对南京国民政府意义重大。从1928年7 月全国财政会议决议“盐税以就场征税自由贸易为原则”〔5〕后， 南京国民政府即着手实行盐务和盐税改革，其主要内容包括：1.在财政部内设盐务署，统辖全国盐政。1929年恢复盐务稽核制度，建立场警组织，以防盐税走漏。2.1931年3 月将盐税附加收归由中央统一征收。更改六区税制，将高税区税率酌减，低税区则酌增税率。同时，为整理盐务，减轻盐税，剔除积弊，由立法院制定新盐法，同年5月公布施行。其中规定：制盐须经政府许可， 盐场由政府根据全国产销状况限额生产，实行就场征税，废除专商引岸制，任人民自由买卖，无论何人不得垄断。从量征税，食盐税率为每百公斤征5元，不得另征附加，渔盐每百公斤征3角，工农业用盐免税，进口调味品，除按其所含盐分征税外，另征倾销税。〔6〕3.1932 年改革盐务机关，由盐务稽核所兼办盐务行政，掌握盐税征收，稽查盐币收放。7 月起通令划一税率，合并盐税为三种，即正税、附税和销税。正税包括场税和中央附税，交于场区，销税包括销岸税和中央附税，交于销岸，附税系地方加征的附加税，各地征收，4.1933年，再度划一税率，将轻税区税率提高，重税区降低。计减税区6处，增税区11处。5.1934年1月起，改用新秤，新秤比旧秤小20%，凡各区盐税每担在10元以上者，一律减为10元，在10元以下者按原订税率施行。6.1936年7 月立法院制订《盐务组织法》〔7〕1937年4月起实施。这个法令限制和削弱了外国人在盐政和盐税征收中的地位和作用。 南京国民政府的盐务改革，最重要的成果是大大增加了盐税收入。1929年，盐税收入增加到1亿2千余万元， 比前一年增长了4 倍多， （1927—1936年盐税收入情况见表二）从此盐税成为财政收入中仅次于关税的第二大宗收入。对南京国民政府的重要性是自不待言的。这次改革，尽管在一定程度上达到了改善税制，以求公平负担的目的，但实际盐税收入的增加，表明广大民众的负担并未有所减轻。调整后的各盐税区税负仍然不甚合理，盐税税率也未真正统一，这又助长了大量的走私活动。法律规定不得征收附加，但实际上中央和地方征收的盐税附加，合起来往往超过正税。由于缺乏得力措施和执行人员，加之法规仍不健全，旧有的盐务积弊在一些地区不但未被清除，反而有变本加厉之势。所有这一切，使得30年代中国民众的盐税负担高居世界之首，盐税总数平均占盐的零售价格总额的四分之三，比当时的美国高两倍。〔8 〕这使得许多贫困百姓无力购买，只得淡食或食有害健康的硝盐，这种现象在冀鲁等省尤为严重。而且在1937年前， 外国人仍在控制着中国盐政。 1937年4月施行的新措施也不很完备，结果虽然减少了外国人的控制， 但却降低了效率，还增加了一些地区的营私舞弊行为。
