1928年初，国民党宁、汉、沪三方合流，打着孙中山“以党治国”和五权宪法的旗号，建立了国民党“以党治国”的政治体制。但是，自这一体制建立起来之后到抗战爆发前后，其运作结果却是蒋介石专制独载体制的建立。下面谨就国民党“以党治国”政治体制运作的基本轨迹谈一谈，以此就商于学术界。 一、蒋介石把国民党“以党治国”变成了蒋氏“治国” 国民党人声称，他们是本着孙中山“以党治国”思想而建立“以党治国”的政治体制的。为此，我们先要看看孙中山“以党治国”的基本思想。 在俄国十月革命以前，孙中山主张实行政党治国，强调政党在国家政治生活中的地位和作用。他认为：“若无政党，则民权不能发达，不能维持国家，亦不能谋人民之幸福，民受其毒，国受其害。是故无政党国家，国家有腐败，民权有失败之患。”[1]俄国十月革命后，孙中山改变了观点，认为中国以后不能实行英美式的以党治国，因为这种政权不在普通人民手中，这会导致民权不充分。俄国式的以党治国可为中国所师法，因为俄共是代表广大人民群众利益的新型政党。俄国式的以党治国，实际上是由人民直接治国。“此后欲以党治国，应效法俄人”。[2]他指出，以党治国“不是用本党的党员治国，是用本党的主义治国”。[3]为此，他十分强调宣传党的主义，认为宣传党的主义的工夫，“就是以党治国的第一步工夫”。[4]他认为通过宣传党的主义，“到了广东的人们有一半归化本党，本党便可实行以党治粤。……到了四万万人都归化本党，本党便可实行以党治国”。[5]此外，他还提出“以党治国”，是“党在国上”，“以党为掌握政权之中枢”，即党在政府之上，直接掌握政权。 可见，孙中山在新民主主义革命时期“以党治国”的实质是，在国民党的主义指导下的全民政治，“把中国改造成一个‘全民政治’的民国，要驾乎欧美之上。”[6]他把新三民主义确定为国民党的主义，把国民党改组成为以广大工农群众为基础的政党，就是为未来的宪政时期实行国民党主义指导下的全民政治创造条件。但是，孙中山在主张效法俄国式以党治国的同时，曾在一定程度上过份相信只有国民党才有治理中国的能力，这不但不符合当时中国现实，而且为后来叛变革命的国民党右派留下了所谓理论上的根据。 在1928年南京国民政府成立初期，以胡汉民为代表的国民党所谓理论家，把孙中山的国民党主义下的“以党治国”变成了国民党人“治国”，试图建立国民党“以党治国”的政治体制，并把它固定化、完备化起来。在这样的体制中，国民党在国家的政治生活中处于绝对支配的地位，统治一切，包揽一切： 第一，国民政府的《中华民国国民政府组织法》、《训政纲领》、《确定训政时期党、政府、人民行使政权治权之分际及方略案》乃至宪法的起草，都是由国民党中央动议、酝酿、讨论和通过。甚至交国民政府颁布后的国家法律的修正解释之权，也在国民党中央手中。 第二，从国民政府的权力渊源来看，国民政府的权力来源于国民政府组织法。而国民政府组织法的创制则出自国民党中央。这样，国民政府行使之权是国民党予的，国民政府行使治权时要向国民党负责。 第三，从国民政府的人事产生和变动来看，国民政府主席、五院正副院长及国民政府委员，都是由国民党中央选任罢免的。同时，国民政府的特派特任官吏及政务官的人选都是由国民党中央政治委员会决定的，而且国民党中央的中枢要员也往往是国民政府的要员。 第四，国民政府的政纲与政策，是由国民党中央决定，交国民政府执行的。在执行中，国民政府对中政会负责，中政会则对中执会（全称为国民党中央执行委员会）负责，国民政府事实上是国民党的执行机关。 第五，从国民政府施政方针及政绩监督来看，《训政纲领》等规定：中政会指导、监督国民政府重大国务的实施是否符合施政方针。中监会（即国民党中央监察委员会）对国民政府亦有监督之权。国民党总章中规定：中监会有稽核中央政府的施政方针和政绩之权。它如果发现国民政府有违反国民党政纲或政策的行为，应提出弹勋案，并由中执会处理。 以上各点，连台湾方面学者也承认。[7]可见，国民党通过法规、组织、人事及督察等途径完全支配了国民政府。蒋介石将此称为“以党治国”。 然而，此种国民党“以党治国”的政治体制初步建立之后，即由于国民党本身的变化，促成了蒋介石个人专权局面的形成。这突出地表现为蒋介石利用国民党对政权的“指导”与“监督”，竭力加强个人的政治地位。他以国民党的化身自居，反复鼓吹在训政时期“一切要由党来负责”，“以党来管理一切”。他声称：“以党治国，政府与行政人员断不能离党而独立。”[8]其实质含义则无疑是“以党治国”等同于“由蒋氏治国”。他在1930年底中原大战、1932年初担任军事委员会委员长之后，着力于全面控制国民党。他采纳政学系杨永泰提出的“融党于军政”的计划，首先通过设在武汉的鄂、豫、皖三省“剿匪”总司令部把鄂、豫、皖、赣四省市的国民党组织变更，规定省市党部设主任委员，由该地军政大员兼任。主任委员之下实行书记长负责制，工作报告送到三省总部党政处。这样就把“四省各地党部（变）成了无香火的土地庙”。[9]此后，书记长负责制推行到其它省市。这是蒋介石采取的以军控制党的措施之一。在这种“融党于军政”的措施之下，国民党“以党治国”政治体制变成了“蒋氏治国”的政治体制，时人描述说：“蒋之军权，本受党之命令而来，而积久渐化为个人中心之军权。党之组织，形式上依然，精神则渐堕落，党国大权日益集中于蒋之一人。而彼所赖以实际上维持其权者，则为武力。……其对中央也，并不知党与政府，不知党纪法律，惟知受辖于总司令；而为总司令者，亦遂只知军权之可尊，而党权政权悉成附属品焉；………以国论，不过变大元帅之类为国府主席；以省论，则督军易名为省主席而已。情形如此，故国民党以党治国之精神，日成形式化，实际上还原到武力支配政治之故辄。”[10]
