西夏建国189年，历任十主，成为11世纪至13 世纪中国西部唯一与两宋、辽、金相抗衡的国家，这除了政治、经济的原因之外，与它先进、合理的行政管理体制不无关系。 西夏的行政管理体制概括起来，主要有以下几个特点： 一、蕃汉合一，两制并存 中国古代的行政管理体制又称官制，是与机构设置相联系的。可以说，有什么样的机构设置，就有什么样的行政管理体制。蕃汉合一，两套官制并存，是西夏行政管理体制的主要特点之一。 西夏建国之前，党项族首领拓跋氏既是诸蕃落的豪酋，又受封为当朝节度使统领夏州各部。夏州政权的最高军政长官是军政节度使，其行政机构分为州衙和蕃落两套相互联系而又有所不同的系统。州衙相当于中原王朝的军州，奉行朝廷统一制定的法令、法规。广大的蕃部地区则由节度使以其所兼领的押蕃落使的名义实行羁縻统治。蕃部居民多聚族而居，一户一帐，各族帐的首领，按其大小强弱，分别授予各种官衔，如蕃落使、防御使、团练使、都牙使等。他们终身任职，世袭授官，臣属于夏州政权，既为朝廷命官，又是部落首领。 西夏建国前夕，元昊于宋明道二年（公元1033年）设官分职，遂逐步废除了世袭制。当时其中央首脑机构有五个：中书掌管行政，枢密掌管军事，三司掌管财政，御史台掌管谏察弹劾，开封府（又称“兴庆府”）掌管京城事务。相当于唐、宋的“三省六部”。下设具体司职十个：翊卫司、官计司、受纳司、农田司、群牧司、飞龙院、磨勘司、文思院、蕃学院、汉学院等，各司其职。另外，还设有一些蕃名官号，如宁令、谟宁令、厂卢、素赍、祖儒、吕则、枢铭等，执掌与汉官相类似的事务。 大庆二年（公元1037年），元昊为了作好建国的准备（次年正式建国），又进行了一次大的改革，使官制的设置更趋完善。他将各主管机构增至十六司，名称与前朝相异，与北宋的官制名称也不尽相同。此外，蕃名官号又增设了昴聂、昴星、谟个、阿尼、厂驽等十多个。这样，就使西夏国的行政管理体制形成了蕃汉合一、两制并存的格局。 二、司品减少，机构精简 西夏的官制虽然形成了两套体系，比宋、金政权复杂，但是从总体上看，则又完全符合当时政治、经济、文化发展的实际。西夏政府的机构和品位都比较少，有利于政令统一，减轻财政负担。两宋官制承唐制，为“三省六部二十四司”，机构较多，品位严细。仅品位就有九个，而且每个品位又有正从之分，等级森严。西夏最多时只设十六个司职，品位只分五等（上、次、中、下、末）或七等（上、次、中、下、末、左、右）〔1〕，而且不分正从。与两宋相比，其官品职位大大减少， 有利于行政效率的提高和节约开支。西夏法典《天盛改旧定新律令》以及西夏汉文本《杂字》、《西夏官阶封号表》等书都详细地列举了每品之下的官职名称。 西夏的官制与辽国也有相似之处，“官分南北”〔2 〕：北面治契丹宫帐部族属国之政，南面治汉人州县军马租赋之事。这同蕃汉合一的行政管理体制是一脉相承的，说明西夏的官制受辽的影响也很大。 三、法律完备，制度健全 西夏行政管理体制的第三个特点是法律、制度比较完备、健全。西夏在建国初期，就重视以法治国。到了中后期，随着国内封建化的发展，行政管理也逐渐走上了法制化的道路。 西夏是一个以党项族为主，包括了汉族等多民族在内的封建制国家。建国之初，要把散漫分立的蕃族部落团结起来，并使民族风习各异的汉族、吐蕃、回鹘、契丹、蒙古等族置于以党项族为首的西夏政权领导之下，以法律为手段，以武建国，为封建统治服务，是客观形势的发展所迫切需要的。西夏的开国皇帝夏景帝（元昊），雄才大略，博学多艺，在他的办公桌上就经常放置着许多法律书籍。由此可见，他对于完备法律制度，如何以法来规范人民生活及治理国家是非常重视的。 在黑城出土的古代文献中，已经发现的西夏法律文献甚多，主要有《天盛改旧定新律令》、《新法》、《光定猪年新法》、《贞观玉镜统》等。其中，篇幅最长，记载最详，保存最完好的是《天盛改旧定新律令》。它是西夏历史上提倡“文治”最得力的统治者——西夏第五代皇帝夏仁宗仁孝主持编纂的。这部法典也称《鼎新》，全书共20章，1460条，这是一部仿照宋律编修的西夏政治制度和法令的汇编。其中第十章专门规定了西夏行政机关之间的隶属关系及授官和官员任职的制度，可视为西夏的一部行政法典，也是研究远东古代少数民族法典的十分宝贵的资料。 以上事实充分说明，西夏行政管理的法律化、制度化是先于同时代的其他少数民族的，至少要先于同时期的辽、金及远东的一些国家，如日本、越南、朝鲜等。 四、重礼尚乐，严格管理 西夏行政管理体制的第四个特点是重礼尚乐，严格管理。这与实行蕃汉合一的行政管理体制一脉相承。 西夏政权十分重视礼乐、典章制度的建设。元昊准备称帝之前，在向宋朝派遣使臣时，特别交代，让他们暗中熟悉了解宋廷中的朝贺仪式、典章。他即位后，听说宋仁宗从宫中放出270名宫人，令其自由， 即派人暗中以重金买来几人，安置在自己宫中，随时从他们口中了解宋朝的“朝廷刑赏、宫闱阴事”〔3〕， 作为自己制定宫廷管理制度的参考。他规定，“于正朔朝贺杂用唐、宋典式”，但又不全部照搬，而是加以改动，使之适合蕃汉合一的行政管理体制，符合本国的国情。元昊为了称帝立国的需要，“令国中悉用胡礼”〔4〕，将九拜改为三拜， 革五音为一音。天授礼法延祚二年（公元1039年）五月，元昊按唐、宋典式制定朝仪，规定正朔朝贺，六日常参，九日起居。无论是朝贺、常参还是起居，都由党项人任职的宰相领班，其余文武大臣依序列朝，“谒舞蹈，行三拜礼”〔5〕。凡遇有大臣朝拜时执笏不端正， 行立不按规矩趋拜、失礼者，均给以处罚。
