议政王大臣会议，是清初议政王(贝勒)、议政大臣共同集会参与讨论、与君主(汗)共同决定军国大事的一种重要制度。因其常设，也被视为由宗室诸王、八旗大臣共同参与决策的中枢机构。 关于议政王大臣会议的以往研究多着眼于这一机构与清代皇权专制制度的关系，①但缺少对这一机构具体文书运行制度的探讨。任何一个机构，特别是决策机构的运行，都必然有一套独立的文书行政体制。内阁系统的行政文书主要依赖题本，而军机处要处理包括奏折、上谕等在内的各类文书。这些文书档案已成为研究内阁、军机处制度的主要路径与史料依据。议政王大臣会议虽然很大程度上被视为中枢机构，但并没像内阁、军机处那样留下专门的文书档案，故研究者寥寥。少数学者对这个问题作出一些初步研究，郭成康指出，诸贝勒大臣各旗首脑参与议政，形成决议在各旗中迅速严格执行。②白新良则作了更具体的探讨，他认为努尔哈赤时期的后金政权，太祖确定了四大贝勒之后，满洲政权中枢机构至少通过三个渠道下发文书，一是汗下发的文书，二是四大贝勒共同执政下发的文书，三是都堂下达的文书。同时，文书存档制度也已经初步建立起来。而且作者指出，努尔哈赤为了集权，在天命八年(1623)七月取消了都堂下发文书的权力，只保留了汗的文书和诸贝勒共执国政所下发的文书。③这些研究非常具有启发性，但都局限于清朝入关前的时段，此后学界对清朝入关后的议政王大臣会议的文书行政鲜有涉及。 本文通过搜检各种文献档案，发现康熙、雍正时期的议政王大臣会议既可以通过“承旨—议复”，协助皇帝决策，又可以通过“秘密寄信”，下达最终决策。这些渠道构成了议政王大臣会议最主要的文书行政体制。 一、议政王大臣会议的特点 在探讨清初议政王大臣会议的文书行政之前，需要对它的特点作一个具体分析。以往的研究多因为关注清朝中央集权制度发展历程而将研究重点放在八旗诸王势力消长方面，④这固然有助于理解清朝皇权制度的形成。然而，既然经过不断改造的八旗制度在顺康雍时期已经依附于皇权，那么在诸王不断退却的情况下，议政王大臣会议有何特点呢? (一)人员流动性强 在《康熙朝满文朱批奏折全译》中，明确有议政大臣参与讨论、上奏的事情，有114次。每次会议上奏人员多少不等，多的时候可达30余人。最多的一次是康熙五十五年(1716)三月十三日，议政大臣苏努等议复是否向蒙古准噶尔部策妄阿拉布坦派遣使者的事情。此次参与讨论的不仅有15位议政大臣，还有副都统以上八旗官员和九卿大臣多达110人，共计125人。⑤最少的时候是康熙五十四年(1715)七月十九日，议政大臣苏努等讨论、议复总兵官路振声驻兵之事，仅4人，即议政大臣固山贝子都统苏努、议政大臣领侍卫内大臣侯巴浑德、议政大臣公鄂伦岱、议政大臣领侍卫内大臣公阿灵阿。⑥大多数情况下，人数在10-20人之间。 议政大臣上奏时的署名排序非常讲究。一般来说，都由具有宗室身份的大臣领衔。在现在能看到的康熙时期的114个案例中，领衔的议政大臣先后有贝子苏努、领侍卫内大臣宗室佟国维、俄费、贝勒兼都统满都扈等人。其中以苏努领衔最多，达32次，接近30％。苏努是努尔哈赤嫡长子褚英之孙，“初袭镇国公，事圣祖，累进贝勒”⑦。苏努从康熙五十四年直到康熙末年，担任议政大臣长达八九年时间。这既与他长时间从军征战、军事经验丰富有关，也离不开康熙皇帝的信任。领衔的异姓大臣中，巴浑德、鄂伦岱、海斯都是领侍卫内大臣，是品级最高的八旗武职官员，与内阁大学士平级。 由此可知，议政王大臣会议的领衔者，要么是爵位较低、权力有限的宗室大臣，要么是作为皇帝亲信的领侍卫内大臣，且经常更换。康熙时期那些爵位显赫，身任亲王、郡王的皇子们，虽然很多都参与了皇位继承的党争，却几乎没有机会领衔议政王大臣会议。这是到康熙晚期，皇帝一直保持着对议政王大臣会议有效控制的一种重要表现，或者至少可以说明，这个机构并不能构成对皇权的威胁。 不仅领衔的议政大臣经常更换，其他参与会议的议政大臣也是一个变动不居的群体。之所以会如此，一个重要原因是议政大臣多为八旗高级武职官员，如都统、副都统等，常统兵在外。而且即使是部院尚书，也经常承担被差遣外出或者领军出征的任务，例如兵部尚书经常作为大将军或副将军率军出征。康熙五十五年七月三十日，议政大臣苏努等讨论并奏报将军席柱等贻误军务案情，在回奏时称，“又与此案有涉之议政大臣、副都统等，今均仍在军营，俟返回再议”⑧。又如，康熙五十八年(1719)正月，领军青海的大将军王胤祯上奏时称，“臣会同平王讷尔苏、前锋统领、阿哥弘曙、议政大臣等，谨阅‘议政事务’之谕旨”⑨。这两个事例都可以证明，在前线的军营之中，常有一些在八旗任职的议政大臣随军出征，无法在京城履行议政职责。 以上的事例表明，议政大臣流动性较强，能够参与会议的只能是当时留在京城的那些议政大臣，而人员的变动不居会影响这个机构协助皇帝进行决策的质量。相对而言，军机处成立后，军机大臣具有比较强的稳定性，有利于保证清朝政策的连续性，⑩这也构成了中枢决策机构从议政王大臣会议向军机处转变的一个重要内因。 (二)直接参与决策执行 从议政王大臣会议的人员组成可以看出，它不但涵盖八旗都统和一些重要旗营统领，而且几乎包括所有中央部院长官。任职八旗都统的议政大臣排在任职各部尚书的议政大臣之前。
