在我国，各级各类国家机关制定的具有普遍约束力的规范性文件可以划分为两个基本部分，一部分是根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)享有立法权的国家机关制定的法规范性文件(以下简称立法)，剩下的部分本文将它们统称为规范性文件，两者内部还可以做进一步的类型细分。立法和规范性文件的功能是不同的，因而立法的内容也应当和规范性文件的内容有所不同。实践中存在立法和规范性文件之间内容边界不清的问题，出现了应该写入立法中的内容未写入，不该写入立法中的内容写入不少的情况。这个问题在环境立法中显得尤为突出，已经严重影响到环境立法的科学性和实施效果。正值生态环境法典编纂工作紧锣密鼓地展开之时，要编纂一部科学的法典，必须弄清楚立法和规范性文件的内容界限，以便于法典编纂时进行立法内容的取舍。因此，本文将以环境立法为例，在我国宪定国家机关职权配置的框架下解读立法和国家机关各种规范性文件的各自功能和内容范围，以供生态环境法典编纂和其他立法实践参考。 一、立法与国家机关规范性文件边界不清的表现及其本质 实践中存在立法和国家机关规范性文件边界不清的问题，且呈现出多种样态。梳理两类文件边界不清的各种样态，弄清楚其本质，这是有针对性地解决问题的前提。 (一)立法与国家机关规范性文件边界不清的五种表现 就立法和国家机关规范性文件之间内容边界不清的问题，可以归纳出五种表现，下面以环境立法为例作具体描述。 第一种表现是，同一个内容同时写入立法和规范性文件中。是否有这个必要，以及如果没有必要相关内容应当放在哪种文件中，这是值得讨论的问题。比如，《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)第71条规定：“国家加强长江流域综合立体交通体系建设，完善港口、航道等水运基础设施，推动交通设施互联互通，实现水陆有机衔接、江海直达联运，提升长江黄金水道功能。”该内容是对《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》第二部分“提升长江黄金水道功能”和第三部分“建设综合立体交通走廊”的内容的简要概括。又如，《中华人民共和国黄河保护法》(以下简称《黄河保护法》)第七章和第八章是对中共中央和国务院联合印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的缩写，其中第八章“黄河文化保护传承弘扬”是对该纲要第十二章“保护传承弘扬黄河文化”的缩写。上述内容在全国人大近年批准的国民经济和社会发展计划中的区域重大战略中也都有表述。地方立法也存在这种情况，主要发生在促进类地方立法和规范性文件之间。比如，上海市人大常委会制定的《上海市发展方式绿色转型促进条例》，除了第六章是促进绿色转型的具体措施之外，该条例的大部分内容都是地方政府及其部门在绿色转型方面的工作任务，其中不少内容和《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》第十三部分“巩固提升生态环境质量，加快建设生态宜居城市”、上海市人民政府印发的《上海市加快推进绿色低碳转型行动方案(2024-2027年)》的内容有重合。贵州省、青海省、福建省、广西壮族自治区等地制定的生态文明建设促进条例也都存在类似的情况。 第二种表现是，相同性质的内容有的采用立法形式，有的采用规范性文件的形式。对于内容的载体，制定机关是否可以自由选择，值得讨论。比如，同样是关于碳排放权交易的规则，我国2020年制定了部门规章《碳排放权交易管理办法(试行)》，2024年制定了行政法规《碳排放权交易管理暂行条例》，而《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》和《碳排放权结算管理规则(试行)》却是规范性文件。而查阅有关与个人①财产权相关的登记、交易、结算等事项的文件，多是行政法规或规章，比如国务院制定的行政法规《不动产登记暂行条例》《期货交易管理暂行条例》，中国证券监督管理委员会制定的部门规章《证券登记结算管理办法》。地方立法中也存在这样的问题。比如垃圾分类，同样是设区的市，有的地方采用的是立法形式，比如《滨州市生活垃圾分类管理条例》《常州市生活垃圾分类管理条例》属于地方性法规，《驻马店市城市生活垃圾分类管理办法》《潮州市生活垃圾分类管理办法》属于地方政府规章；但有的地方采用的是规范性文件的形式，比如《三亚市生活垃圾分类管理办法(试行)》《乌海市生活垃圾分类管理办法》《延安市城市生活垃圾分类管理暂行办法》。 第三种表现是，内容具备法的特点，但未采用立法的形式。《生态环境损害赔偿管理规定》就是如此。该文件对赔偿权利人②及其权限和责任、赔偿工作的分工和程序、赔偿义务人的义务等做了具体规定，是对生态环境损害赔偿过程中的法权所进行的分配和对相关法权运用行为所作的规范。该文件由中央全面深化改革委员会审议通过，经生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院、科技部、公安部、司法部、财政部、自然资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业农村部、卫生健康委、市场监管总局、林草局印发，在各省、自治区、直辖市人民政府和新疆生产建设兵团贯彻落实，成为相关国家机关和地方政府调整生态环境损害赔偿关系的依据。该规定第36条规定由生态环境部会同相关部门负责解释。从审议通过主体和解释主体看，该文件属于党内法规或党内规范性文件，还是属于国家机关的规范性文件，难以判断，但肯定不是国家立法。目前，《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)和《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)只规定了国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人对生态环境损害承担赔偿责任和赔偿范围，但无其他规定，在这种情况下，直接采用规范性文件的形式来具体规范生态环境损害赔偿的细节是否妥当，值得讨论。
