一、引言 党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确将坚持全面依法治国作为进一步全面深化改革的重大原则，强调“坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革 推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。在新时代全面深化改革中，要遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，释放地方改革的强大动能。为了保证改革的合法性，中央应善于运用法治思维和法治方式，根据改革发展的需要授予地方一定的改革权限和空间，地方则要充分运用授权落实改革任务、实现改革目标。实践中形成的这种“授权—改革”的法治结构，是实现改革和法治相统一的核心治理机制，形成了我国处理改革和法治关系的成功经验。 二、中央推进地方改革的法治向度 （一）新时代改革方法论中的改革和法治相统一 进入全面深化改革阶段，习近平总书记强调“坚持用科学方法指导和推进改革”，要求“坚持改革和法治相统一”。这一改革方法论是新时代全面深化改革的根本遵循。在新时代改革方法论的指引下，中央顶层设计与地方改革探索紧密结合，既发挥顶层设计、制度导向和立法先行的保障作用，也发挥“摸着石头过河”的试验创新意义。在我国单一制国家结构形式下，要在保证中央的统一领导的前提下激发地方的改革活力，需要在改革和法治相统一的原则下选择适当治理方式。为此，在坚持法治原则的前提下，中央授权是推进地方改革的重要方式。 （二）中央推进地方改革的法治方式 党的十八大以来，中央就推进全面深化改革作出一系列重大战略部署。为了更好推进改革，中央创新地方立法形式，推动形成了浦东新区法规、海南自由贸易港法规等两类新的专门地方性法规。这两种法规都具有立法变通权，可以变通法律、行政法规的规定。从功能上看，中央授权上海市、海南省制定专门的地方性法规，本身并没有对具体改革事项作出细致规定，而主要是为地方改革创新提供了法律保障，地方在改革中的自主性相对较强，可以通过地方立法作出特殊的改革安排。 除以立法或者决定决议形式授权地方制定专门的地方性法规外，全国人大常委会还可以决定授权国务院、最高人民法院、最高人民检察院等其他国家机构在特定区域暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。其中，对于推动地方改革发展来说，对国务院的授权最为重要，因为它意味着特定区域的行政管理方式发生了变化。这一授权方式还可以进一步区分为两种类型：一是中央先设立试验区，如综合改革试验区、自由贸易试验区等，再授权在试验区内设定经济社会管理的一系列、一揽子相关差异化权力，其意义既包括试验这些新管理措施的可行性，也包括以放权措施推动试验区的综合发展。二是授权在某个或者某些行政区域内就经济社会管理设定单项差异化权力，这实际上是针对某个事项管理开展的试点活动，其目的并非直接促进试点地区的发展，而主要是为了考察新管理措施的实施效果并积累有关经验。因此，这种授权通常更为细致和明确。 （三）中央以法治方式推进地方改革的治理特征 授权是中央进行治理权力配置的法治化手段，其核心功能在于通过法治方式为地方设定改革权限和空间。尽管授权是全国人大及其常委会行使立法权的一种重要方式，但它超越了简单的“授权立法”逻辑，而在实质上体现为一种改革方案，承载着不同的治理目标。这一结构下的改革呈现出如下特点： 一是协同性。授权改革贯彻了在中央统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性的原则，体现了中央主导、地方协同的特点。中央主导、地方协同具体体现为，在改革过程中，中央层面的“决策—授权”和地方层面的“执行—创新”的有效衔接。 二是层次性。首先，授权地方制定专门的地方性法规，是以中央授权地方自主创新的方式推动改革。其次，授权在试验区里暂停实施法律，是以中央下放一揽子或者一系列管理权力、由地方开展综合试验的方式推动改革。最后，授权在一些行政区域内暂停实施法律，是以中央设计和部署具体方案、地方直接进行试点的方式推动改革。 三是创新性。从表面看，不同地方之间的立法和执法等具体工作因此可能出现差异，但这与法制统一原则并没有根本冲突，因为法制统一的内涵并不是指所有地方的法治都应当相同，特定区域法治先行并不构成对法治统一、公平的影响。相反，在特定环境、特别授权的约束下，形成专门性立法权或差异化行政权，也是法秩序的重要组成部分，而且有利于法治发展。 三、中央授权地方改革的运行机理 中央以法治方式推进地方改革所形成的授权改革模式，其核心结构是中央依法授权和地方合法改革。在中央依法授权维度，中央对地方的授权具有坚实的宪法基础和直接的法律依据，体现了全国人大及其常委会实施宪法的创制性特征。在地方合法改革维度，全国人大及其常委会关于授权的立法或者决定是直接依据，地方获得授权后须按照地方法治运行原理行使权力、实施改革举措。 （一）中央依法授权：一种创制性实施宪法行为 现行宪法中的改革精神、中央和地方关系原则、社会主义法治原则等，为在国家治理中坚持改革和法治相统一提供了宪法基础。中央作出改革决策时，以宪法的相关精神、原则作为依据。这也为后续由全国人大及其常委会作出授权提供了基础。 中央在作出改革决策后，由全国人大及其常委会具体授权地方改革。全国人大及其常委会的授权在性质上属于创制性行使立法权的行为。宪法上的全国人大及其常委会行使立法权的条款构成了授权的直接依据。我国《宪法》第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”这一规定并没有明确规定立法权的具体行使方式，全国人大及其常委会具有较大的行使权力的空间。一般认为，全国人大及其常委会制定、修改和废止法律，是其行使国家立法权的主要表现。但是，全国人大及其常委会也可以通过决定方式行使立法权。我国立法实践活动表明，全国人大及其常委会行使立法权包括向其他主体进行授权这种形态。
