一、引言 在中国政府治理过程中，“层层加码”现象普遍存在，是学界讨论较多的一类政府组织行为。已有研究结合丰富的政府治理实践，围绕“层层加码”的原因、特征与影响展开多维度分析，大部分研究对“层层加码”持否定态度，这无疑与现实中可观察的“层层加码”之弊端密切相关。例如，经济增速目标自中央到省、市、县各级政府的逐级抬升引领了经济的快速增长①，但也在一定程度上影响了经济发展质量的提升②，对全要素生产率③、出口技术复杂度④、服务业结构升级⑤等产生抑制效应，甚至引发GDP注水行为⑥。习近平总书记强调：“不要把国家确定的调控目标作为各地经济增长的底线，更不要相互攀比甚至层层加码，要立足提高质量和效益来推动经济持续健康发展，追求实实在在、没有水分的生产总值，追求有效益、有质量、可持续的经济发展。”⑦此外，一些地方和部门在施行脱贫攻坚、疫情防控任务中的“层层加码”也因引发不顾实际情况的“一刀切”、增加基层负担而备受诟病。 “层层加码”现象在各领域普遍存在、屡禁不止，意味着相较于分散化、现象性、批判性的研究，更需要在理论上对“层层加码”的本质特征、制度基础和微观动机进行一般性的讨论。在这些方面，压力型体制理论对“层层加码”的产生根源做出了具有代表性的解释。压力型体制刻画了我国行政体制下逐级分解下派数量化任务指标的管理方式及评价体系⑧，这类严格的自上而下的考核体系为“层层加码”提供了制度土壤。为避免科层组织执行衰减，防止等比例分解目标所导致的总目标因任何下级目标的失败而落空，加码⑨成为各级行政组织的必然选择，或者说迫于考核压力的被动选择⑩(11)。与压力型体制密切相关的其他研究也对“层层加码”现象作出解释，如“对上不对下”的分层级权力体制(12)、条块关系中的职责同构现象(13)(14)(15)等。此外，有学者从官员晋升激励的视角为“层层加码”提供了另一种解释，即官员激励效应在地方竞争机制下逐级放大的外在表现(16)(17)，其精髓在于将“层层加码”定位为基于地方官员个体偏好的主动选择。相关文献进一步从基层政府向上级争取资源(18)或向上卸责(19)的视角丰富这类“主动加码”的动机。 以上研究从多个侧面阐释了“层层加码”产生的原因，但大多为基于个案的质性研究，难以形成规律性认识，且仍存在很多尚未明晰的细节。首先，科层制中各级政府的权力结构被忽略。“层层加码”的前提之一是各类行政组织有权制定、分解目标，在此基础之上才有讨论加码与否的空间，现有研究将政府间权力结构视为既定反而忽略了“层层加码”的必要制度基础。其次，对各级政府加码决策的异质性及其决定因素讨论不足。在政府治理实践中，并非所有目标都被加码，而是存在各类正式或非正式的目标调整行为。这意味着针对不同类型、不同激励约束方式的政策目标，各级政府部门的加码决策存在差异，而这些规律仍有待深入探究。 这些理论空隙的出现源于缺乏对于“层层加码”制度根源的深入剖析。本文认为理解“层层加码”的制度基础和微观动机离不开对于“目标治理”这一中国政府治理典型模式的认识。组织目标与权力结构是支撑组织有效运行的关键要素，现有中国政府治理研究普遍着眼于探究不同权力结构与激励配置下的政府行为，而弱化了对组织目标的研究，包括对目标性质与类型、目标设定实施过程中各级政府的差异化响应行为、目标设定与激励配置间的权衡取舍等，这些内容恰恰能够在目标治理框架下得到逻辑自洽的完整阐释。因此，理解“层层加码”必须理解目标治理。以目标为核心，将现有政府治理理论进行一次谨慎的审视与整合将是一项具有推进意义的工作。 基于此，本文将“层层加码”的研究视角从政策执行阶段延伸到目标设定阶段，试图在目标治理框架下，探讨“层层加码”产生的制度前提，以及影响各级政府部门加码与否、加码程度的主要因素，并据此对异质性加码行为做出一般性理论阐释。本文重点回答为何“层层加码”现象普遍存在，我国的政府治理模式为各级政府部门的加码行为提供了哪些必要的权力与能力基础?为何不同领域和治理情境下的政策目标在加码程度上存在差别?各级政府在做出加码决策时，面临的核心权衡取舍是什么?对以上问题的回答有助于深化对目标治理模式与“层层加码”的理解。 二、理解目标与“目标治理”模式 组织是意在寻求特定目标且具有高度正式社会结构的集体，组织结构与协调机制的设计均服务于组织目标的实现，目标对组织的重要性再强调也不为过(20)。科层组织作为现代国家的基本形式，其行为与架构也必然服务于国家目标。不同于韦伯(Max Weber)视角下标准科层制中的理性化目标，中国国家治理过程中的各类目标，兼具政治性与行政性，既体现政党使命，又彰显国家战略、回应人民诉求，是政党、政府、社会高度耦合与互动反馈的要素载体，更是贯穿政府治理过程的主线。“目标治理”是中国政府治理的典型模式，对于“层层加码”的探究绕不开对目标和“目标治理”的分析。 (一)“目标治理”是中国政府治理的典型模式 现代国家以科层作为基本组织形式，以目标作为核心要素，将国家意志转化为科层目标并通过层次有序、权责明确的组织架构自上而下贯彻实施，提升了国家治理的理性化水平、确定性程度与动员能力。我国国家治理过程更是呈现出清晰的目标导向，中长期规划与年度目标相衔接，目标绩效考核深入各级行政组织，经济社会发展的各方面都被纳入一张巨大的“目标网络”中。这些目标对政府而言既是方向，也是约束，引导着社会资源配置，有力促进经济快速发展、维护社会长期稳定。
