2025年7月召开的中央城市工作会议提出：“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标”，要求“以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手……”，走出一条中国特色城市现代化新路子。2025年5月中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确了推进城市更新行动的重点任务与支持保障，表明城市更新已从单一的物质空间改造升级为应对空间资源约束、产业转型需求、社会结构变迁和治理模式创新的系统性工程。我们不仅要清醒认知新时代城市更新的发展目标，明确城市更新向何处去；更要探索城市更新的实现路径，回答城市更新何以成功；努力构建凸显现代化人民城市特质的新形态。 一、高质量内涵式：持续推动城市更新的时代需求 在城镇化进程从快速增长期转向稳定发展期的当下，城市发展正从大规模增量扩张转向存量提质增效的关键转型期。面对人民美好生活需要与城市发展不平衡不充分的深层矛盾，聚焦宜居宜业、智慧韧性需求推动高质量与内涵式发展，已成为激活城市空间价值、破解资源约束、提升治理效能的战略选择，更是实现城市可持续发展的必由之路。 (一)宜居宜业需求驱动城市发展方式持续更新 规模化扩张的城市发展方式引发公共服务供给失衡、产业空间适配失效与生态功能衰退。在此背景下，民生品质提升、产业转型、绿色发展三重需求驱动城市发展方式向高质量转型。 民生品质需求驱动精准均衡供给。随着人民物质与精神文化需求升级，城市公共服务滞后与失衡问题凸显：基础设施上，老旧城区面临设施老化、空间萎缩及适老化改造滞后的功能性衰退；服务资源上，新老城区间教育医疗分布失衡、特殊群体服务盲区与社区功能单一，暴露出资源配置的结构性矛盾；文化层面，“千城一面”导致历史文脉断裂与社区认同弱化，加剧文化主体性消解。这些问题反映出当前公共服务需求识别粗放、空间正义缺位与文化更新失序三方面短板，亟须围绕高品质生活目标，通过精准识别需求、均衡资源配置与强化文化传承等路径，实现公共服务供需动态适配。 产业转型需求驱动空间功能重构。随着产业升级加速，城市空间面临系统性重构：传统工业用地规划难以匹配数字经济等新业态需求，产业园区物理集聚缺乏产业链耦合效应，产住分离导致职住失衡。这些矛盾反映出产业形态快速演进与空间供给制度刚性间的结构性错配，既阻碍要素优化配置，更抑制创新生态培育。破解上述困境，需以产业形态、城市功能与人文需求协同为核心，通过弹性用地政策与混合功能布局等，实现产业空间的高效适配。 绿色发展需求驱动生态基底重建。长期重经济轻生态的惯性思维下，城市生态系统面临三重困境：绿地、湿地等生态空间碎片化导致生态功能衰减，社区绿地与水系供给不足制约人居品质，污染治理低效加剧环境负荷。这些问题根源在于生态治理系统性缺失与发展逻辑的路径依赖。为此，城市应转向“生态优先、系统治理”，通过重构生态网络、优化服务功能等，实现生态安全、人居舒适与城市发展的动态平衡。 (二)智慧韧性需求驱动城市治理模式持续更新 传统科层制治理模式已难以化解现代城市发展中高密度聚集下资源超载、高频率流动下管理失序、高强度异质下需求分化、高风险性下系统脆弱等复合型张力，多维矛盾驱动城市治理向数智赋能的韧性城市转型。 治理效能需求驱动数智赋能治理。城市治理效能低下折射出科层制主导的线性治理模式对复杂动态情境适应不足，核心症结体现如下：经验决策与科学治理的张力，城市规划过度依赖行政意志而缺乏数据支撑；部门主义的“条块分割”与整体性治理需求间存在冲突，住建、交通、城管等多部门权责交叉与推诿避责导致治理碎片化；标准化供给与异质化需求不匹配，现有公共服务供给体系难以动态捕捉居民品质化、个性化需求。这些矛盾揭示了科层制治理范式在数字化时代的局限性，亟须通过智慧城市建设重构治理逻辑，即以数据要素打通行政壁垒，以算法模型优化决策流程，以数字孪生实现需求精准映射，从而实现数智赋能下的敏捷治理转型。 风险防范需求驱动治理韧性提升。在极端灾害常态化背景下，城市系统暴露出多维脆弱性：物理设施层面，超负荷运转的水电气网络及交通枢纽呈现显著脆弱性；系统协同层面，条块分割的管理体制导致水电交通等关键基础设施多采用独立规划布局与单中心布局模式，单点故障易引发系统性崩溃；空间规划层面，居住、工业、商业功能区隔离和应急资源配置失衡进一步削弱了空间抗灾韧性。上述脆弱性反映了不确定情境下的治理失灵，亟须通过空间重构、基础设施冗余建设等韧性策略重构城市风险治理模式，实现从被动防御到主动适应转型。 二、共生型城市：持续推动城市更新的目标范式 (一)从“共生理论”到“共生治理” 共生理论的发展经历了“生物共生—社会共生—共生治理”的演进轨迹。公共管理领域中的“共生治理”，是指以系统协同为核心，基于“环境—单元—界面—模式”的运行演化，建立多元主体共生治理的新范式。该范式既吸纳了生物共生中的种群互惠机制，更融入了社会科学层面对文化共识、利益协调、权力平衡等社会建构要素的关切，使其能同时阐释治理系统中基于自发秩序的自组织行为与基于制度规则引导的他组织过程，体现出较强的跨学科解释力。
