二战结束后，全球武器贸易的激增不仅威胁着国际安全，而且给最大的武器出口国美国带来道德压力，使其形象和声望严重受损。20世纪70年代后期，基于选举策略考量、决策者执政理念及理想主义外交政策的要求，美国制定了以《总统指令第13号文》(PD-13)为核心的单边限制本国武器出口的常规武器军控政策，一度成为卡特时代美国外交的核心内容。在冷战军控史上，卡特政府的常规武器军控政策是超级大国单方面严格限制本国武器出口，并以最终停止武器出口为目的的唯一案例，值得重点关注。长期以来，国际学界对卡特政府的武器出口限制政策虽有一定研究，但主要集中于讨论政策得失、地缘政治和军售定量分析等方面。①国内学界则大多从政治学和国际关系学角度对该问题进行探讨，从历史学出发对该课题进行实证研究的成果仍不多见。②有鉴于此，笔者拟利用美国解密档案文献，并结合已有国内外相关研究成果，对这一问题进行系统性探究，以此求教于方家。 一、卡特的政治愿景与美国限制常规武器出口政策的制定 武器贸易与地区稳定及国际安全息息相关。冷战期间全球武器贸易量激增，推动军备竞赛升级，加剧地区紧张局势，并危及超级大国治下的“世界秩序”。从冷战爆发到20世纪70年代之前，美国的武器出口方式经历了以军事援助计划为主到以对外军售计划为主的转变，武器销售成为美国获取政治和经济利益的重要渠道。到尼克松—福特政府时期，美国将缩小国际贸易逆差作为武器出口的主要目的之一，导致美国军备出口量激增，军售总额从1971财年的约14亿美元飙升至1976财年的140亿美元以上。这一举措直接刺激了全球范围内的武器贸易，促成了20世纪70年代全球武器贸易的“大繁荣”。到1977年卡特总统上台之前，美国已成为全世界最大的武器出口国，其出口量占全球武器贸易总额约三分之一。③ 武器出口量大幅增加虽带来了某些短期红利，但其对美国造成的负面影响亦显而易见。对外军售在政治和经济上的长期成效令人存疑，在道德上引发反感，破坏了美国的国际形象，违背了其大力宣扬的“美国治下的世界”(Pax Americana)的相关原则。随着二十世纪六七十年代反战运动的兴起，武器出口议题在美国社会被政治化，越来越多的公众反对“不道德”的武器出口，推动美国国会于1976年6月通过了《武器出口管制法》(Arms Export Control Act)。该法案赋予国会直接监督美国政府行政分支出口武器的权力，对武器出口采取一系列管制措施。④ 在1976年的美国总统大选中，民主党候选人卡特出于争取选民的考虑，将支持武器出口限制作为其主要竞选策略之一。在竞选过程中，卡特抨击往届共和党政府的武器销售“增加了战争爆发的可能性，推迟了和平谈判，侵蚀了安全环境”。⑤他对“美国作为世界领先的军火销售商的角色”表达了不满，断言“美国不可能既是世界领先的和平捍卫者，又是世界领先的武器供应国”，⑥选择在军售问题上与自己志同道合的沃尔特·蒙代尔(Walter Mondale)作为副总统候选人。为践行“更多和平，较少军备”的口号，卡特顺应民意，适时提出了限制常规武器军售的主张，这也成为他最终击败对手并当选新一届美国总统的重要原因之一。⑦ 事实上，卡特之所以赞成控制美国常规武器出口，还在很大程度上取决于其个人信仰和政治理念。作为“进步福音派历史上最后一位伟大人物”，卡特一贯秉持相对开放和宽容的进步主义理念，⑧他强烈的理想主义倾向使之服膺著名基督教国际关系学者莱茵霍尔德·尼布尔(Reinhold Niebuhr)的观点——政治的可悲职责是在一个罪恶的世界中建立正义。⑨因此，对卡特而言，控制武器供给以减少罪恶杀戮，自然是符合其道德准则、政治信条且极具吸引力的选择。 卡特在军售问题上的立场还反映了美国统治集团适应形势变化并调整治国方略的努力。20世纪70年代以来，美国在与苏联的竞争中显得力不从心，面临攻守易势的严峻形势。在新上台的美国当权者眼中，尼克松—福特政府以牺牲美国的国际威望与国家形象为代价来换取短期经济利益的军售政策，无助于解决美国的实际问题。一贯强调伦理道德与人权的卡特把对国际威望和国家形象的追求纳入关于军售政策的考量之中，提出加强软实力来弥补美国硬实力的相对缺失。这一政策取向既体现了卡特个人的理想主义政治抱负，也与具有实用主义色彩的美国外交实践传统并不相悖——相较于其他政策选项，推行加强软实力的举措见效快、成本低，似乎对美国迅速弥补自身力量不足更为有利。 尽管如此，卡特对限制常规武器军售问题的认识存在明显缺陷，这在很大程度上与其个人经历单一且眼光短浅有关。卡特在担任总统前完全没有在联邦政府任职的经历，也缺乏处理外交事务的经验，这种局限性导致他对限制武器出口所带来的经济冲击和国际影响预判不足，对军备控制问题的复杂性缺乏深刻了解，对相关政策成效的评价也难免失之偏颇。20世纪70年代中后期正值美国陷入内外交困、苦苦寻找出路之时，民众对帝王式总统的厌恶与人心思变的社会氛围使出身于非传统建制派的卡特有机会上台执政，并根据自身意愿来推行某种前所未有的改革。然而此后的历史证明，智识、经验与能力的不足导致他依靠个人信念、愿景与线性思维来处理复杂的军售问题，从一开始便为其军售政策埋下了失败的种子。
