保税关栈制度，又称保税仓库制度，是海关为促进国际贸易便利化而设立的一种监管制度，核心是允许进口货物在特定场所(保税关栈)内存放，暂不缴纳进口关税、增值税等税费，待货物最终流向确定(如复出口、内销等)后再按规定办理海关手续。①晚清该项制度在外国商人、领事、总税务司等力量的强烈吁求与共同督促下被动引入，首先在上海设立，进而逐步推广到全国。尽管在中国通商口岸开办关栈是外商长期追逐的目标，但这一制度的最终引入，实则是晚清时期在西方海关管理制度影响下，中国关税体系从传统向近代转型的标志性举措之一，也是中外贸易管理体制演化的必然产物。它在一定程度上提升了海关的专业化程度，对通商贸易发展具有积极的意义。 学术界对保税关栈制度已有所关注与研究，有的侧重从海关“共治”模式角度，探讨近代海关保税关栈制度的构筑特点；有的则从宏观角度对该项制度的运行效果进行了量化考察。②薛鹏志对中国近代保税关栈的起源和设立进行了初步研究。他基于“海关是列强利益的代表”这一认知与判断，梳理了第一次鸦片战争后至甲午战争时期中国保税关栈的开办过程，旨在揭示赫德对该制度的态度与立场。他认为，“赫德作为清政府的雇员，不是从中国的利益出发，而是挟制总理衙门，伺机为外商争利益，维护和协调列强的在华利益”。尽管这种基于民族主义意识的视角有其合理性与必要性，但其中某些主观判断与认知难免带有历史局限性。③客观的历史事实远为复杂多面，本文从海关制度近代化的视角出发，以“税务”与“商务”两个维度，重新探讨该制度在设立过程中面临的多方利益博弈与困境，揭示近代中国在制度转型中遇到的复杂挑战。 一 上海引入关栈制度之起源 保税关栈制度最早由英国创立，旨在解决进口关税支付难题。此前，进口商常因无法提供担保或资金压力被迫低价售货，且高额关税推高成本、抑制竞争。1733年，实际掌握首相权力的英国财政大臣罗伯特·沃波尔(Robert Walpole)提出一项消费税改革计划，主张对烟酒等商品实行保税仓储，待内销时再征消费税，替代原有复杂的担保退税制度。该措施可延迟纳税、便利转让，有助于扩大贸易、增加收入，并将伦敦打造为“自由港”。④尽管这一建议直到1803年才真正被采纳，但该制度实施后，迅速被欧美国家及日本广泛采用。而在中国，这项制度的引入，从1843年初次提出，到1888年元旦在上海试办，整整迟滞了近半个世纪。 第一次鸦片战争后，上海口岸被迫开放。1843年，英国第一任驻沪领事巴富尔(George Balfour)在与苏松太道宫慕久的会晤中，首次提出想将保税关栈制度引入中国，宫慕久常亲临海关督办关税细务，认为保税仓库制度实属必要，且相信该项制度将对中国商民及国家大有裨益，全力赞同。⑤但在1844年向上呈报时，遭到两江总督耆英的拒绝。在耆英看来，这种做法违反了中英《五口通商章程：海关税则》关于“货船进口报关一款”的规定：英国商船一经到口停泊，准予开舱卸货，即须按例输税。⑥耆英的反对，既源于其保守观念，也由于清朝海关普遍存在腐败与管理松懈问题，他担忧该制度会助长骗取税收的行为。⑦这个计划因此暂时搁置。 10年之后，由于太平天国运动与小刀会起义，上海的贸易和经济生活遭到破坏，上海的海关也被小刀会起义军焚毁，海关行政陷于停顿。滞销的进口货越积越多，外商感到实在无力再以现款完纳到埠货物的进口税，希望时任英国驻沪领事阿礼国(Rutherford Alcock)筹划一种延期缴纳关税的补救办法。1853年3月初，阿礼国便擅自采取一种向领事立具甘结的临时保税办法，但是此举未获别国领事的支持，也遭到英国全权公使兼商务总监督文翰(Samuel George Bonham)的反对，不久即中止。文翰认为清政府有“不庸置疑之权征收海关各项税捐，且不得延期，未经中国政府完全同意，由’公使批准实为越权”。⑧1854年，英美两国趁修约之际又明确提出在中国设立保税关栈，清政府以“遵照旧约，断难随意更改”为由拒绝。⑨ 第二次鸦片战争后，随着中国条约口岸的增开，对外贸易不断发展，上海的外商逐渐感受到，轮船运输对货物快速交货、快速结关出口的需求日益增长，而条约中“船舶必须完清一切税饷后，海关方可发给红单”这一条款过于死板，难以适应实际需要。于是，他们向驻上海的领事及上海商会强烈呼吁，希望能筹划出一种便于货物流通的补救办法。此时，代表在华外商利益的《字林西报》(The North China Daily News)也发表评论说：“西方各国政府始终致力于为商业活动提供便利，而中国的官员们却似乎把全部精力都集中在设置障碍上。”并认为按之前的条约规定，迫使商人在货物售出前数月就缴纳高额税是不合理的。“商会经测算发现，截至去年1月31日，存放在外国仓库中的货物价值可观，仅纺织品就有约25万两白银的税款被积压。如果将金属、木材、海峡殖民地物产等也纳入估算范围，便可大致了解外国商人被如此不公平地占用了多少资金。”该文又从正面劝说清政府引入保税仓库制度，称这可带来丰厚的仓储管理费：“作为一项投资，保税仓库无疑能为政府或私营企业带来丰厚回报，仅鸦片存储一项就能产生可观收入。”⑩ 面对舆论压力与上海外商的强烈诉求，19世纪60年代，先后担任江海关税务司的费子洛(George Henry Fitzroy)与狄妥玛(Thomas Dick)均在各自任内做出了努力。1860年代初期，费子洛在上海倡行一种办法，准许船舶所有主或代理人，将收货人尚未提取的进口货起岸，贮存在他们的堆栈中，并给予“几天的付款宽限……以便他们得在船舶结关出口之后，清结账目”。这类未付税的货物必须交由海关监管，在一切欠税未经完清之前，不得提货。(11)这种办法不久就发展成为一种常年保结(Annual Guarantee)办法。1864年，狄妥玛接任后，又签请总税务司赫德(Robert Hart)采用一种接近欧美保税仓库的货物存贮制度。他建议，允许货物在缴税前置放于海关特别核准和管理的临海栈房，免税存储期限为进口船只离埠后一个月，同时，受惠商人须向海关提交一项常年保结，并在保结期满之日或之前，缴清所有应纳税款。(12)狄妥玛的这项提议虽未得到采纳，但他与上海商会主席艾·波特(F.Porter)、海关总税务司赫德保持积极沟通。1868年10月7日，艾·波特以上海商会名义致函赫德，就船舶离口时仍未缴纳的税款担保事宜表示：“鉴于既要为航运业界提供方便，又要确保税收征收无虞，商会恳请借鉴他国海关处理类似情况的做法，即以应税货物本身作为税款的主要担保”，而不应由商会作保。他提出的根本解决之策就是尽快建立关栈制度。同时建议，在关栈制度正式建立前，可先采取临时性过渡措施：对于进口货物，可由公共码头管理员或可靠的货栈管理者向海关出具证明货物在结关时尚未纳税的收据，以及货物需经海关放行方可提取的保证书，必要时，海关关员可前往现场监督。(13)
