一、研究背景 学前教育是基础教育的起始阶段，在教育强国建设中具有重要奠基作用。《教育强国建设规划纲要（2024-2035年）》提出，“促进学前教育普及普惠发展”“健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制”。2025年政府工作报告首次提出“逐步推行免费学前教育”。2025年6月1日起施行的《中华人民共和国学前教育法》规定“有条件的地方逐步推进实施免费学前教育”；7月25日，国务院常务会议部署逐步推行免费学前教育的有关举措；7月31日，国务院办公厅印发的《关于逐步推行免费学前教育的意见》明确“从2025年秋季学期起，免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费”。上述教育改革均要求政府加大学前教育财政投入，健全教育财政投入增长的长效机制，为促进学前教育高质量发展、建设教育强国提供充足的财政保障。 2010年以来，随着政府对学前教育重视程度的日益提高，我国学前教育事业进入快速发展通道。2023年，学前教育毛入园率为91.1%，比上年提高1.4个百分点，提前完成“十四五”规划目标；①学前教育经费总投入为5382亿元，比上年增长4.7%，幼儿园生均一般公共预算教育经费为10931.33元，比上年增长7.19%。②进入新发展阶段，面对经济发展压力、出生人口变动与学龄人口排浪式波动等复杂背景，学前教育发展面临重大挑战。[1]（43-58）2016-2023年我国出生人口数呈持续下降趋势，学前教育在园幼儿规模最先受到影响和冲击，2021-2023年在园幼儿分别为4805.21万人、4627.55万人和4092.98万人，与上年相比依次减少13.06万人、177.66万人和534.57万人，降幅从0.27%快速增至11.55%。③ 学前教育普及普惠、优质发展要求教育财政投入的充足保障。虽学龄人口规模及结构与教育财政投入密切相关，但教育需求、教育成本等因素也影响着教育财政投入供给。因此，学龄人口下降并非一定会导致教育财政需求的减少。一方面，随着在园幼儿人数减少，小规模的班级与幼儿园数量会增加，进而导致学前教育生均成本提升；[2]（11-24）另一方面，教育质量与生均经费显著相关，学前教育普及普惠与高质量发展要求生均公共财政经费标准需相应提高，从而导致学前教育财政投入需求增加。政府部门的教育决策应加强事前供需分析，面向学前教育产出目标来回溯和预测教育财政投入充足需求，[3]（8-16）保障教育财政投入更加适应教育强国建设战略目标的需要，提高经费配置靶向性，灵活应对未来学前教育发展的挑战。 二、文献综述 充足、公平与效率是教育财政投入分析框架不可或缺的组成部分，[4]（526）其中充足主要指教育财政投入状态。[5]（89-96）20世纪70年代以前，教育财政投入充足研究更多基于投入视角展开，最常用的两个国际通用指标是教育经费占国内生产总值的比重、教育财政支出占政府财政总支出的比重，分别衡量一个国家或地区的教育投入综合水平和政府教育投入努力程度，被广泛用于教育经费的国际比较研究。[6]（25-29）在我国，财政性教育经费占国内生产总值的比例、教育公共财政经费占公共财政支出的比例，是作为确定的教育投入目标并被写入相关教育政策和法律之中的重要指标。然而，投入视角下的教育财政投入充足水平与国家经济发展水平、政府的财政能力密切相关，是典型“以收定支”的财政投入思路和教育经费拨款方式，属于事后分析与判断，评价指标均为教育经费投入发生之后的数据统计结果，[7]（1-3）存在一定的滞后性，且缺乏对实际教育产出与结果的关注，难以适应教育高质量发展需要。 因此，学者逐渐转向从产出视角分析教育财政投入充足，强调测度指标需涉及教育过程、产出等关键信息，能反映教育财政投入与教育目标、学生发展等教育产出之间的关系。在内涵阐释方面，国外学者认为教育财政充足是指教育财政投入数量能保证每个学生的实际教育产出与结果达到规定的教育发展目标或学业产出标准。[8]（259-287）国内有学者将教育财政充足分为“事前”与“事后”概念，前者指每个学生都能获得足够的教育资源来接受充足的教育，后者指每个学生的教育成果能达到事先所设定的充足标准；[9]（139-153）还有学者指出，教育财政投入充足理念着眼于教育产出与结果，注重确保学生获得规定的知识技能或达到相关教育产出标准。[10]（80-84）在实证测算方面，国外研究集中在美国，常以州或学区为研究单位，测算达到教育产出目标或标准所需的基本生均教育经费充足标准并为州政府提供政策参考。[11]（628-654）[12]（62）[13]（439-470）国内研究聚焦国家或省市层面，汪栋等（2017）结合我国《教育事业发展五年规划》中教育事业发展目标测算发现，教育财政投入在2009年之后一直处在充足水平，但2012年之后增速明显放缓；[14]（116-125）马琳琳等（2018）基于教育需求和产出视角，指出南京市公办普通高中生均经费充足水平较高，但校际差异明显；[15]（74-79）张荣馨（2018）利用Odden-Picus指数测算，结果显示，北京市小学的财政充足程度低于初中，学校财政充足程度低于区级；[16]（14-23）元静等（2024）采用成本函数法分析，指出教育产出结果与生均公用经费呈显著正相关。[17]（48-58）
