2024年12月，习近平总书记在主持第二十届中央政治局第十八次集体学习时强调：“要坚持把推进中华民族共同体建设作为边疆民族地区工作的主线。”①边疆民族地区兼具边疆地区与民族地区的双重特征，肩负着推进现代化建设和中华民族共同体建设的双重任务。相较于其他地区，边疆民族地区的现代化建设与中华民族共同体建设所面临的情况更为复杂、承担的任务更为艰巨，具有空间位置之“边”，发展困难程度之“底”的特征，二者的建设状况将影响到全域现代化建设和中华民族共同体建设的全局与进程，是应当重点考量、精心研究的重要议题。 一、边疆民族地区及其区位特征 一个国家内部群体的文化多样性特点越显著，国家边疆治理的任务就越艰巨。从古代“定国安邦”的治理理念到当代“治国必先治边”的边疆治理实践，辽阔的疆域与多民族共生的传统与现实，使得“边疆治理”始终是中国的国家安全与发展的核心命题。 (一)概念之析：何为边疆民族地区 “边疆”是国家边界确立后形成的区域性概念，是国家主权空间的外缘性区域，承载着边界管控、地缘博弈等政治功能；“民族地区”则是少数民族生活的主要区域，特指少数民族人口集中、实行区域自治的制度性空间；二者的叠合区域即为“边疆民族地区”。目前学术界对于“边疆民族地区”的界定更多采用地理与制度的双重标准。有学者将其界定为“主权国家领土边缘区与少数民族聚居区的制度性叠合空间”，认为其作为国家权力末梢与文化交汇的前沿，具有政治地理的边缘性、族际关系的敏感性和治理问题的复杂性等核心特征。② 从国家法律和政策的视角看，一方面，依据《中华人民共和国陆地国界法》③，“边疆”的广义定义涵盖我国九个边疆省区④内的民族自治地方。另一方面，根据《中国民族统计年鉴2023》⑤和《兴边富民行动“十三五”规划》(国办发[2017]50号)⑥中所涉及上述九个省区内的140个陆地边境县(市、区、旗)与新疆生产建设兵团58个边境团场构成其政策执行的核心对象，其中，共有112个属于民族自治地方的陆地边境县(旗、市、区)，构成边疆民族地区的狭义界定，即国家治理政策精准落地的单元。 (二)观其样貌：边疆民族地区的特征 边疆民族地区是具有地理与制度双重属性的复合型治理单元。我国2.2万公里的陆地边境线中有1.9万公里(占总边境线长的86％)穿行于民族地区，并与14个国家接壤，总面积达591.51万平方公里(占国土总面积的61.6％)，九个边疆省区居住着占全国近60％的少数民族。作为国家对外开放的战略前沿，边疆民族地区承担着国土安全与生态安全的屏障职能，在全国改革发展稳定全局中占据着重要战略地位。这种“地理边疆”与“民族聚居区”的大体叠合，共同构成了中国边疆民族地区治理的特殊性、复杂性。 第一，“边”具有两方面的含义。“边”一方面意味着距离中心区域遥远，在社会整合上存在空间距离与社会距离的双重限制，往往呈现出较为浓重的地方色彩。以直线距离测算，西藏自治区(以下简称西藏)噶尔县距北京4350公里，相当于中国南北极值距离的70％⑦；在新疆维吾尔自治区(以下简称新疆)2023年的年度公共预算支出中，交通运输类支出占比约14％—17％⑧，远高于全国平均水平(4.2％)，反映出偏远区位对交通基础设施的强依赖；西藏地区快递平均到货时长为5—6天，较中东部沿海地区延迟1—2天。上述现象验证了经济学中“距离衰减原理”(Principle of Distance Decay)的经典假设——在现实经济生活中，各种经济现象相互作用的强度随距离的增加而降低。⑨另一方面，“边”也意味着距离邻国领土最近，具有防御的国家安全功能，边境地区的地理敏感性同时也催生出我国独特的军民联防机制。距中印实际控制线仅5公里的西藏山南市隆子县玉麦乡，从曾经的“三人乡”发展为现今200多人共居的边境村，八个护边小组每月开展三次以上联合巡边行动，村民们以“家是玉麦、国是中国”为信念，通过抵边放牧、军地联防等方式守护边境线⑩，形成全民参与的守边固边格局。 第二，我国超过90％的陆地边境县为少数民族聚居区，居住着近60％的少数民族人口。“多民族”意味着该区域内文化多样性特征显著。据第七次全国人口普查数据显示，我国少数民族人口占比为8.89％(11)，由表1可知，九个边疆省区少数民族人口占其域内总人口的47.73％(12)，边疆民族地区的人口结构呈现出“多元文化共生、社会治理复杂”的特征。一方面，边疆民族地区的不同民族在习俗、观念等方面具有不同程度的特色，各民族文化多样性特征既构成了中华文化的鲜活底色，赋予文化互鉴丰沛的资源(13)，又深刻形塑着我国的区域文化生态，多元一体和谐共生。另一方面，“民族”与“跨境”双重因素使得边境地区的治理难度叠加，形成了边疆问题与民族问题交织，边疆治理发展与民族事务治理、民族发展交织的复杂结构。 “边”与“民族”的叠加导致边疆民族地区存在着“重要”和“困难”二重因素，进一步将边疆民族地区的情况复杂化，具体表现为以下几方面。 其一，边疆民族地区始终是国家安全屏障的战略前沿，其风险挑战呈现出国际环境冲击与非传统安全威胁交织叠加的复合特征。一方面，作为国家开放门户，这类区域首当其冲承受全球化与信息化的双刃剑效应：境外势力依托网络渗透、利用“人权”议题干涉民族事务，试图动摇意识形态安全；另一方面，地缘博弈的复杂化催生跨境犯罪风险升级，“三股势力”渗透、毒品走私、跨境人口贩卖等非传统安全威胁的长期性与残酷性(15)，导致边疆民族地区的安全治理绝非单纯的意识形态防御，更需直面物理边界管控与虚拟空间渗透、传统民族问题与新型犯罪形态的多维度挑战，其安全生态直接关乎国家主权、领土完整与社会稳定全局。
