一、概念与问题 2021年9月5日中共中央、国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》(简称“横琴深合区总体方案”)，标志着横琴发展和建设进入一个新阶段。从2009年横琴新区设立开始，横琴的发展定义经历了从横琴新区、自贸区到横琴粤澳深度合作区(简称“合作区”)的阶段性跨越。合作区发展实践表明，在“一国两制”架构下，建设高效的共商共管行政管理体制与团队、构建共建共享利益分享与激励机制，才能形成合作区发展的内生动力，实现将横琴建设成为澳门经济适度多元发展的新平台、澳门居民生活就业新空间和粤港澳大湾区建设新高地的战略目标。 一般而言，行政管理体制是指一个国家或地区行政机构设置、行政职权划分以及为保证行政管理顺利进行而建立的一切规章制度的总称。从本质上讲，行政管理体制就是一个国家的政体及其管理制度的集中反映；从运行状态上说，它就是行政管理机构、管理权限、管理制度、管理工作、管理人员等有机构成的一个管理系统，包括组织机构和行为准则。通过建立垂直科层管理结构和水平分权管理部门，实现行政管理职能在各管理部门合理配置以及相互协同。行政管治团队是指由行政职能部门中的管理人员和工作人员组成的集体，为政府和组织的日常管理和运营提供支持和服务，保证政府管理制度的实施和运行。管治团队的管治理念、个人素质和协作精神形成政府的治理能力。行政管理体制形成的“制度能力”和行政管理团队形成的“治理能力”，在国家和区域经济发展中扮演重要角色。从行政管理体制和治理团队的视角观察，在“一国两制”条件下，在合作区构建一体化的行政管理体制和治理团队，形成内生的“制度能力”和高效的“治理能力”，可以为加快合作区建设提供制度保障。 激励机制是在组织系统或团队中，通过一系列制度、规则、方法和手段，激发和调动成员的积极性、创造性和主动性，以实现组织目标的过程。构建地方政府经济发展的激励机制是中国经济成功的重要因素之一。中国改革开放以来的经济发展经验表明，通过重塑地方激励机制，能够激发各地发展活力，促进区域经济竞争，推动经济的快速增长。国内学术界的研究成果表明，我国改革开放以来中央政府与地方政府之间建构了“政治—经济”双重逻辑关系，中央政府和地方政府之间的激励传递主要是通过政治和经济两种方式来进行。政治激励主要通过中央对地方主要官员的考核与晋升机制发挥作用。①这种考核早期主要是将地方政府官员的晋升与其辖区的经济增长和经济发展绩效挂钩，形成了一种以经济增长为核心的官员晋升机制。经济激励主要通过财政分权的设计和建立，赋予地方政府一定的财政自主权和经济管理权限，调动地方政府经济发展的积极性。②分税制改革后，地方政府在完成中央税收上缴后，可自主支配地方税收和预算外收入(如土地出让金)。这种“多收多留”的财政分成机制，使地方政府成为地方经济的“剩余索取者”，激励其通过招商引资、发展产业，促进经济增长，扩大税收基础，增加地方财政。 内地经济发展的实践表明，中央政府可以通过调整地方官员考核指标，引导地方政府处理经济增长、生态环境保护、公共服务、改善民生、城乡协调发展等多重发展目标的关系。随着治理目标的多元化和反腐推进，官员晋升标准逐渐从单一经济增长转向多任务考核，政治忠诚和创新绩效的权重上升。当从过去单纯追求经济高速度变成了追求经济高质量发展，从一维的“经济增长”转向多维的“经济发展”目标时，中央政府需要不断完善对地方政府多元发展目标要求相容的经济激励机制，在“激励地方发展”与“维护中央集中统一”之间保持有效平衡。税收优惠政策也是国家推动区域协调发展，促进对外开放、产业升级的重要政策工具。国家为了促进西部地区开发区发展，加快国家自贸区对外开放，促进国际跨境合作，加快高新技术产业及其园区发展，都可以对所在区域的企业和个人实施税收优惠和减免。由此实现了“政治—经济”双重逻辑的互动：官员晋升激励和财政分权构成核心驱动力，而中央通过动态调整考核体系和政策工具，平衡地方积极性与全局效率。 上述关于我国地方政府经济发展的激励机制和考核体制的一些基本经验，在构建横琴深合区激励机制中具有一定的借鉴意义，而合作区协同治理体制建设则是一个全新的课题，需要在实践中不断探索和完善。 二、合作区行政管理体制和治理团队建设 “横琴深合区总体方案”和“横琴发展促进条例”③从原则和顶层设计上，确立横琴深合区的行政管理体制。随着2021年9月17日横琴深合区管理机构揭牌仪式在横琴举行，合作区行政管理体制和治理团队基本架构逐步建立起来。与此前横琴新区和自贸区相比，横琴深合区行政管理体制和管治团队发生了重要变化。 从行政管理体制看，合作区建立了管理委员会、执行委员会和广东省派出机构横琴工委：(1)合作区管理委员会是负责合作区开发管理的议事决策机构，实行双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任，澳门特别行政区行政法务司司长担任常务副主任，粤澳双方协商确定其他副主任。目前，管委会设有五位副主任，分别由广东省常务副省长和副省长、珠海市委书记、澳门特别行政区政府保安司司长和社会文化司司长担任。(2)管委会下设合作区执行委员会和秘书处。执委会是负责深合区行政管理和公共服务职能的法定机构，负责合作区管理委员会的日常工作，承担合作区建设主体执行责任，负责合作区具体开发建设工作，依法履行国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、教育医疗、文化体育、社会保障等相关行政管理和公共服务职能。④执委会下设9个职能局，分别是经济发展局、金融发展局、商事服务局、财政局、统计局、城市规划和建设局、民生事务局、法律事务局及行政事务局。(3)成立中共广东省委横琴粤澳深度合作区工作委员会和广东省横琴工作办公室。它们是广东省委和省政府的派出机构，主持广东省委和省政府在横琴的全面工作，负责党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等职能，履行属地管理职能，配合合作区管理委员会和执行委员会推进合作区开发建设。从行政管理体制和治理团队看，横琴深合区具有如下特点。
