郡县制是中国国家治理体系具有延续性的制度构成，各个时期通过推进郡县制的转型来承载国家的建设与发展任务。秦汉郡县制建构过程中，监察体制发挥了不可替代的作用，其中，汉代部十三州部刺史制度实质性地推进了汉代郡县制转型，并奠定了秦汉以降中国传统监察体制的基本模式。汉代监察制在调节大规模国家内外政权分合，平衡中央集权和地方治理关系上表现出特有功能，因而成为需要赋予深度理论化解释的重大题目。① 中国郡县制及其配套的监察制具有显著的历史延续性，构成了理解“当代中国‘治理结构’和‘传统中国’之间的内在联系”②的重要线索。已有研究关注到秦汉之际郡县制转型过程并初步认识到西汉部刺史制度的建立辅助了这一转型的完成。徐复观提出汉武帝时期通过监察制的建设推动了对地方政府的制度化介入。③严耕望认为西汉部刺史制度之所以是“优良制度”又“古今论者极众”，应该从这项制度对中央集权和郡县行政的影响来看。④基于这类典型判断，对秦汉监察体制变革和郡县制转型的深度研究体现出了一定的价值。从现实维度来看，持续深化国家监察体制改革作为推进中国国家治理体系现代化的重要举措，同样也能够从“监察政治与大一统国家政府体系之间的历史政治联系”⑤中发现有利资源。以秦汉郡县制转型和汉代监察体制改革为案例，通过比较案例分析和历史政治理论研究，有助于更深入地理解监察制参与中国郡县制国家治理体系建构的历史逻辑。 一、以监察体制改进郡县制的立国思维 秦汉之际发生的监察体制转型并非单独产生的制度变迁，而是立国思维转变的一个具象体现。立国思维、立国精神与立国理想，是国家发展的动力与自觉。⑥无论是讨论中国历史文明延续，或是考察历时性制度变迁，均要将立国思维作为一个重要前提。对于秦汉监察体制转型的考察需要首先理解汉代立国思维的特征。 汉代不断对中央与郡国的关系施以调整，到汉武帝时期郡县制基本落成。⑦而后，汉代进入了巩固和进一步建构郡县制的新阶段，这一过程可以从《史记》中的一则故事中考察到。《史记·平准书》记载，公元前112年汉武帝巡狩郡国，向东前往河东郡，向西出陇山，向北出萧关，到达新秦中。这趟巡狩中所到之处主官多有自杀或受到惩处的记录，然而在新秦中，汉武帝诛杀郡太守是因为一件具体的问题，史书记载为“新秦中或千里无亭徼”⑧。据《史记集解》中注释“亭徼曰徼塞也”，而文中“无亭徼”指的是“无亭候又不徼循，无卫边之备也”，即边关之地未设置防御机构。⑨还有另外一重解释“新秦中千里无民，畏寇不敢畜牧，令设亭徼，故民得畜牧也”⑩。“亭徼”的另一个功能是提供给牧民畜牧的场所。从这一事件，可对汉武帝时期立国思维进行一个由点及面的考察。 首先，汉武帝时期基本确立了内郡、边郡的政治地理格局，边疆治理成为一项重要任务。(11)边疆治理的核心是将国家战略目标和中央政治议程落实到边疆，这一过程由两个方面的国家行为推进：其一，内郡制度和资源的向外供给；其二，中央监督权的有效行使。“新秦中或千里无亭徼”讲述的是，汉武帝巡狩到这个地方，发现这样一个极为关键的军事要塞竟然没有设置防御机构，这与其所推行的安民实边政策大相违背。严耕望对于这一历史案例有过判断，这个历史案例说明两件事，“(郡)太守不尽职，监察御史不举奏”，这意味着中央延伸至地方的监察体制宣告失效。有研究认为，武帝三年后罢郡御史制度，以及七年后建立了十三州部刺史制度与这个事件有着密切的关联性。(12) 其次，由边郡监察的失效扩展考察发现，西汉内郡监督风险同样突出。在内郡治理上，武帝面对的主要风险是中央政府无法通过郡县官僚制实现对疆域的有效控制。汉初选择对社会力量进行积极吸纳的政治路线是造成郡县制出现严重地方化趋势的重要原因。瞿同祖在对汉代社会结构的研究中指出，汉代社会中存在大量的豪族支配着国家与社会，并衍生在汉代主体的阶级结构中。(13)根据纸屋正和的考察，文景时期出现了“中央权力对地方官府的统治力量在消退”(14)的状态，集中体现为“官吏收受贿赂；属层对普通百姓的掳掠行为；官员的营利行为”(15)等问题在地方行政过程中的普遍存在，这便是豪强与地方官僚制体系相结合后所形成的局面。中央政府出于政治安全的考虑需要解决郡县制的地方分离化状态，武帝创制部刺史制度便是重塑中央集权郡县体制的重要历史步骤。(16) 再次，秦汉监察体制转型在制度改革背后体现为主导性立国思维的转型。汉初并没有刻板地延续秦制，而是尝试根据立国的理念和条件对国家治理体系进行调整。从制度形式来看，秦建立郡县的同时便建设出了与之相互匹配的监察体系。秦罢侯置守，“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监”(17)，从职权划分和权力关系来说，三府独立行政不相统属，学者以“三权分立”和“法家式地方行政”描述这一制度形态(18)。相对于秦的分权式监察体制，汉自部刺史制度之后的监察体制则显示出了鲜明的统合性。汉代在郡县体制之上划分大监察区，对于郡县行政体系进行以监察权为中心的再统合，州部监察权成为调节郡县制央地关系的杠杆，在对于郡县行政权施以规范、监督的同时发挥辅助和补充作用，以确保郡县国家治理体系的整全性和协调性。
