引言 新质生产力是创新起主导作用的先进生产力质态，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。推动创新发展需要有效市场和有为政府的有机结合、良性互动，其关键着力点在于有效的创新政策。“有效市场”通过价格信号与竞争机制，充分激发企业创新活力，使其发挥敢于“创造性破坏”的企业家精神；“有为政府”则通过制度供给与政策设计，维护市场秩序、弥补市场失灵，为创新活动提供制度保障与政策支持。因此，如何通过创新政策设计，实现政府与市场的协同发力，是当前经济学研究的热点与难点。 通常来看，政策制定者主要通过使用研发补贴、税收激励、政府购买等多种政策工具，激发企业和社会创新活力。为了充分发挥创新在中国式现代化建设中的核心作用，我国政府出台了一系列有针对性的政策措施，包括战略性新兴产业规划、高新技术企业认定、研发活动补贴等。经过多年的发展，这些创新政策取得了显著成效，中国已有多项创新指标位居世界前列，企业自主创新能力和全要素生产率水平明显提高，部分产业已具备全球竞争优势。① 相比于其他经济活动，创新活动最重要的经济学属性，在于技术创新的外溢效应。技术外溢广泛存在于行业间和区域间，完善的国家创新体系需要重视技术溢出产生的外部性。但是，大量政策主要关注单一产业或单一区域的局部创新绩效，忽视了部门间技术外溢，对具有高外溢效应的部门激励不足。②从政策实践上看，最广泛使用的普惠型创新政策往往只关注行业内企业的创新绩效，忽视行业间技术外溢，造成对基础研究、共性技术等具有长期战略意义的领域投入不足。地方政府制定的创新政策往往只关注本地效益，忽视地区间技术外溢，未能实现创新体系整体效能的提升，甚至造成地区间低效竞争。可见，最优创新政策设计需要高度重视行业间和地区间的外溢效应，以提升国家创新体系整体效能为目标，从长期的、全局的视角持续优化创新体系。 利用创新政策提升创新体系整体效能的重要立足点，是优化部门间研发资源配置。创新活动是通过研发投入创造新知识、新技术和新产品的过程，研发资源配置直接决定了总体创新活动的规模、方向和效果。高效的研发资源配置能够将有限的资源集中于高社会回报的部门，从而最大化研发投入对经济增长的贡献。③然而，当存在技术外溢时，创新活动的私人回报和社会回报不相等，企业基于利润最大化的目标，往往倾向于私人投资回报率较高的领域，而忽视具有高外溢效应的技术领域，造成研发资源错配。由技术外溢而引致的外部性会造成市场失灵，研发资源不能有效配置到社会回报更高的部门，需要“有为政府”来弥补市场机制的不完善。④政府可通过创新政策引导微观企业的创新决策，弥补高技术外溢部门的研发投入不足，提升宏观研发资源配置效率。 技术外溢产生的重要原因之一，是存在创新网络。在创新网络中，一个部门的技术创新产出不仅能提升自身生产率，还能通过技术外溢提升其他部门的技术创新效率。由于网络效应的存在，技术外溢会通过创新链条逐级传导，进而对宏观经济增长产生影响。因此，一个部门在创新网络中的位置直接影响其技术外溢效应。有效的创新政策应考虑不同部门在创新网络中的位置差异，将研发资源更多配置到处于网络核心节点的部门。技术外溢视角下的研发资源配置效率难以直接观测，需要依托包含网络结构的一般均衡框架。当前的创新政策研究往往直接检验特定政策对企业创新活动的激励效果及其作用机制，⑤将技术外溢排除在外，未能从宏观层面对创新政策进行系统性评估。为此，需要构建一个包含生产和创新网络的内生增长模型，纳入企业的微观决策行为，刻画部门间的技术外溢机制，量化研究存在技术外溢效应下的研发资源有效配置问题，为最优创新政策设计提供支撑。此外，从现实情况来看，中国产业空间分布呈现出鲜明的集聚特征，⑥一个产业往往集中在少数区域，一个区域也只有少数产业处于网络核心节点。因此，需要依托“区域—行业”层面的生产网络与创新网络进行量化研究，由此评估我国创新政策如何引导研发资源配置，为细化创新政策工具组合提供学理依据。与现有文献相比，本文主要有三个方面的边际贡献和创新。第一，采用生产网络和创新网络分析方法，将技术外溢问题引入创新政策的经济学分析。第二，基于丰富的数据刻画“区域—行业”维度的生产与创新双重网络，通过量化估计我国研发资源的实际配置效率，补充研发资源有效配置的相关研究。第三，从技术外溢的视角，系统评估中国三类重要创新政策对优化研发资源配置的作用，分析政府和市场在促进创新中的协同作用以及中央政府和地方政府的角色，以期提升最优创新政策设计的理论完整性与现实相关性。 一、文献述评与问题提出 在包含生产网络和创新网络的经济中，一个部门的技术创新产出会对上下游部门产生技术外溢。其中，知识溢出可以基于创新网络、技术引进、合作创新等渠道，发生在企业、行业和区域之间。⑦企业将其他部门的知识作为创新活动的投入，并产出新知识，这些知识不仅能促进自身生产，还能溢出至其他部门，形成技术外溢效应。⑧技术外溢也可以在生产网络的上下游部门之间实现。近年来，基于微观决策的生产网络模型取得了迅猛进展，这些研究关注了网络节点所受的生产率冲击在生产网络中的传递机制。⑨在生产网络中，技术创新提高了某一部门的生产率，而使用该部门产出作为中间投入的其他部门生产成本得以降低，⑩从而形成生产网络中的技术外溢效应。为弥补既有文献中网络结构设定单一的问题，本文在理论模型中同时引入生产网络与创新网络，系统考察二者交互作用下的技术外溢效应。技术外溢既发生在行业维度，也发生在区域维度。中国各区域通常只有少数优势产业，生产和研发均呈现区域集聚特征。因此，行业与区域维度的溢出机制并不独立，技术外溢的性质更多体现在“区域—行业”复合维度。采用“区域—行业”复合维度的网络数据结构，对技术外溢效应进行量化估计，有助于更准确地评估创新活动对宏观经济发展的影响。由于存在技术外溢，仅依赖市场机制可能造成研发资源错配。研发资源配置体现了研发投入在不同技术领域及部门间的分配状态，在市场主导下由企业利润最大化决策所决定，受市场动力机制驱动。(11)比如，市场规模扩张能够提高研发活动的经济回报，因而研发资源更倾向于拥有广阔市场的部门。当研发活动存在外部性，研发投入的私人回报与社会回报的差异导致研发资源错配。已有研究指出，研发资源错配突出表现在：基础科学研究等具有显著正外部性的创新活动研发资源配置不足；而可能加剧环境污染等负外部性的创新活动的研发资源配置过多。(12)
