在全球数字革命和人口结构转型的双重冲击下，终身学习正在从教育理念跃升为国家战略竞争力的关键性指标。正如联合国教科文组织终身学习研究所在《让终身学习成为现实：手册》(2022)中所述：“由于全球化进程和技术发展突飞猛进，当今世界正面临着前所未有的社会、经济和环境挑战。”[1]而投入终身学习将有助于培养个体积极的公民意识，提升就业能力、增加健康福祉以及增强社区凝聚力。这充分凸显了终身学习的重要性，它既是个人应对时代变化、实现持续发展的核心依托，也是国家与地区破解发展难题、增强综合实力的关键举措，对提升人力资本质量、推动社会经济可持续发展具有不可替代的作用。欧盟作为终身学习政策领域的先行者，长期以来高度重视终身学习战略的制定与实施，其政策演进体现了从注重公平到强调赋能的显著转变。欧盟通过一系列战略性政策框架，大力推进各成员国终身学习体系的建设与整合，取得了实质性成效。数据显示，2023年欧盟基于工作的学习参与率已达64.5%，提前实现了2025年设定为60%的目标[2]。学习成果的认证与互认机制不断扩展，参与国家与地区数量从2018年的23个增至32个[3]。更为重要的是，欧盟终身学习政策在实现广泛参与和机会公平的基础上，正稳步迈向以赋能为核心的新阶段，致力于提升个体应对未来挑战的能力。 当前欧盟终身学习政策研究取得一定进展，但整体上存在以下三个方面的局限。一是政策史研究多聚焦某一阶段，特别是侧重21世纪以来政策文本的梳理[4][5]，未立足整体性视域，难以呈现完整演进脉络。二是政策分析框架较为局促，往往基于政策工具理论[6]、多源流理论[7]或制度学习理论[8]等单一视角，致使对政策内容复杂性的理论解释程度受限。三是多停留在政策内容描述[9]、目标解读[10]、困境探究[11]和意义借鉴[12]等层面，对政策目标转化为政策实践的施行机制缺乏充分解构，未能建立批判性转化框架。鉴于此，本文以欧盟终身学习政策文本为基石，分析欧盟终身学习政策的演进逻辑和实践措施，并对其未来发展态势进行展望。 一、欧盟终身学习政策的演进逻辑 欧盟终身学习政策的演进历程与欧洲一体化进程深度交织，其阶段性转变反映了经济、社会与技术变革的核心诉求。《欧洲联盟条约》(Treaty on European Union，1992)的签署标志着欧盟从单纯的经济联盟走向政治与社会联盟，它作为欧盟终身学习政策发展的基石，将发展高质量的教育作为共同体的共同使命，从法律和政策框架的角度为终身学习的系统化推进提供了关键支撑。以此为起点，欧盟终身学习政策演进可划分为公平奠基期、能力转向期和数字赋能期三个阶段，每一阶段的政策演进不仅体现出欧盟对内部结构性挑战的回应，也反映了其针对技术革命与全球竞争的政策调适能力。 (一)公平奠基期(1992-2005年) 20世纪90年代至21世纪初，欧盟面临东扩带来的教育水平分化、产业结构调整引致的技能危机以及人口老龄化加剧等挑战，促使其终身学习政策以“社会公平”为总体导向，着力解决弱势群体的教育排斥问题。因此，终身学习作为促进社会融合的关键工具，从边缘议题上升为欧盟核心战略，旨在通过立法保障和资源再分配实现教育机会的公平供给。 1992年，《欧洲联盟条约》的签署对欧盟各领域的发展皆具深远影响，尤其是其核心原则——辅助性原则对于加强欧盟教育一体化，推动欧盟各类教育向终身学习的广阔领域迈进具有奠基性作用。1993年，《竞争、增长和就业》(Growth，Competitiveness and Employment)白皮书颁布，首次提出将职业教育、普通教育及非正规教育纳入终身教育框架，将终身学习确立为公民的基本权利[13]，并提出四大支柱(知识、技能、参与、公民意识)。它奠定了欧盟终身学习的政策基调，开启了欧盟终身学习政策体系的制度化进程。1995年，欧盟委员会发布《教与学：迈向学习型社会》(Teaching and Learning:Towards the Learning Society)白皮书，强调“未来的社会将是一个学习型社会”，教育和培训仍然是机会平等的决定因素之一，在妇女的就业、社会和职业发展方面发挥了至关重要的作用[14]，肯定了终身教育对提升就业能力和经济竞争力所起到的重要作用。1996年被定为“欧洲终身学习年”，欧盟更是将终身学习置于关乎社会发展的高度，以此推动成员国制定国家终身学习战略，强化社会投资理念。1997年《阿姆斯特丹条约》(Amsterdam Treaty)进一步指出，成员国加强在就业能力、创业精神、适应性和机会平等四个领域的合作。2000年《里斯本战略》(Lisbon Strategy)提出加大对人力资源的投资力度，打击社会排斥现象，确保社会公平的战略目标，设定2010年成人参与率12.5%的具体目标，并采取“开放协调法”(OMC)推动政策施行[15]。 这一阶段，欧盟的政策重点在于消解结构性教育劣势，即通过系统性制度重构破除教育场域中由社会制度、政策安排、经济文化结构等宏观因素所导致的系统性教育不平等现象，进而推动社会包容性发展，主要表现在两个方面：一是建立终身学习的制度框架。《终身学习备忘录》(A Memorandum on Lifelong Learning，2000)和《实现终身学习的欧洲》(Making a European Area of Lifelong Learning a Reality，2001)相继出台，为欧盟终身学习体系奠定了统一框架[16]。二是探索学习成果的认证和转换机制。2002年，《哥本哈根宣言》提出要提高职业资格的透明度，开展能力认证与资格认证[17]；2004年，欧洲议会和理事会通过决议，建立“欧洲通行证”(Europass)框架，方便学习者和工作者在欧洲范围内自由流动，进而提升终身学习的水平和质量[18]。
