健全的社会保障体系是国家现代化的“标配”，中国式现代化更需要通过高质量的社会保障制度促进社会平等、走向共同富裕。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，进一步明确了“加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕”的民生目标指向，确定了“社会保障制度更加优化更可持续”的发展任务，并对进一步健全社会保障体系作出了相应的部署。①这构成了“十五五”时期进一步全面深化社会保障改革与积极稳妥推进高质量制度建设的宏观背景。本文将在长期跟踪研究的基础上，基于理性建制、高质量发展的目标导向，总结我国社会保障改革与发展过程中的成就，盘点社会保障实践中存在的问题清单，并提出优化关键性社会保障制度安排的建议。 一、我国社会保障改革与发展的主要成就 经过三十多年的改革与发展，我国建立了世界上规模最大的现代社会保障体系，这一制度已经成为全体人民共享国家发展成果的基本途径与制度保障。正因如此，我国虽因国际因素变化或重大疫病等带来过不止一次经济发展下行压力增大，却因社会保障制度有效保障了民生，始终具有稳定的社会环境，这一奇迹与国民经济快速发展奇迹有着相辅相成、相得益彰的内在逻辑关系。社会保障改革与发展取得的巨大成就，主要可以概括为以下四个方面： 1.实现了社会保障制度整体转型，即从与计划经济体制相适应转向与市场经济体制相适应。计划经济时期的社会保障制度是国家—单位(集体)保障制，这种制度模式的主要特征是建立在社会主义公有制基础之上，嵌入国家高度集中的计划体制中，在运行中呈现出城乡分割、单位(集体)包办、封闭运行等特征，劳动者与所在单位或集体被紧紧捆绑在一起。经过三十多年来的渐进改革，现行社会保障制度打破了城乡分割与单位(集体)分割，变成了独立于企事业单位之外的社会化保障系统，采取的是多方分担责任、社会化经办、开放式运行模式，既适应了全国统一劳动力市场和劳动者自主择业、自由流动的要求，也促进了城乡融合与社会公平，从而适应了市场经济体制和社会发展进步的要求。中国的市场经济体制正是在社会保障制度变革中逐步得到确立的，也必定会在进一步优化、健全社会保障体系的进程中不断完善。 2.建立了以社会保险为主体的多层次社会保障制度体系框架。我国多层次社会保障体系由四大法定保障系统、两大补充保障系统和市场化制度安排组成，呈现“4+2+1”的完整格局。其中，社会保险、社会救助、社会福利、军人保障等四大法定保障系统由政府负责或主导。社会保险包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险、护理保险等，构成了我国整个社会保障体系的主体；社会救助包括最低生活保障、特困人员救助、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、就业救助、住房救助及各种临时救助，它们构成了整个社会保障体系的基石；社会福利包括老年人福利、儿童福利、残疾人福利、妇女福利以及教育福利、住房福利等；军人保障包括军人保险、军人福利及军烈属优抚等。与职业相关的机构福利和社会公益慈善事业构成了两大补充保障机制，而市场化的商业保险亦可满足有需要、有能力者的风险保障需要。这一庞大制度体系能够满足不同群体的社会化保障需求。目前，上述制度体系框架基本形成，并不同程度地发挥出保障与改善民生的作用。 3.推进了社会保障治理现代化。一方面，社会保障法治化水平明显提升。迄今我国已经制定了《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国军人保险法》《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》等法律，以及《工伤保险条例》《失业保险条例》《全国社会保障基金条例》《社会保险经办条例》《社会保险费征缴暂行条例》《医疗保障基金使用监督管理条例》《社会救助暂行办法》《自然灾害救助条例》《住房公积金管理条例》等一批行政法规，这些法律法规为社会保障制度改革与发展提供了基本依据。另一方面，管理体制与经办机制不断优化。在管理体制方面，经过2018年以来的机构改革，确立了同一类事务由同一部门集中管理的原则，形成了现行社会保障行政管理格局：人力资源和社会保障部主管全国养老保险、工伤保险、失业保险；国家医疗保障局主管全国医疗保险、生育保险、护理保险、医疗救助事务；民政部主管社会救助、养老服务、儿童福利、殡葬服务与慈善事业等；国家税务总局主管社会保险费的征收；财政部主管社会保险预算与社会保障战略储备基金；审计署负责社会保险基金审计；应急管理部、住房建设部等分工管理个别社会保障事务。社会保险管理体制的优化，扫除了阻碍深化改革的体制性障碍，也为社会保障制度建设提供了有力的组织保障。在经办机制方面，我国已经建成了从中央到省、市、县、乡镇(街道)的5级社会保障服务网络并延伸到村居社区，确保了各项社会保险业务的基层服务。不仅如此，社会保障经办服务的信息化和数字化建设取得显著进展，大大提高了保障对象享受服务的便利化程度。例如，国家社会保险公共服务平台建设基本完成，养老保险全国统筹信息平台实现数据的实时更新，确保养老保险关系转移接续总体顺畅；医保信息平台在有效支撑全国13亿多参保人保障工作的同时，实现了省内就医直接结算，跨省异地就医结算全面推开；民政部建立了低收入人群监测网。截至2025年6月，全国社会保障卡持卡人数达13.9亿人，覆盖98.9％的人口，其中领用电子社保卡者10.97亿人，覆盖77.9％人口，②该卡具有就业服务、领取养老金、看病报销等功能；医保部门发放的医保电子凭证用户数超过4.5亿，国家医保信息平台有效支撑了13亿多参保人的就医行为。跨省异地就医直接结算人次从2020年的537万人次增加到2024年的2.38亿人次，增长了44倍，跨省异地就医住院费用直接结算率超过了90％。③不仅如此，各经办机构不断创新服务模式，普遍推广网上经办和异地协作，同时还注重改善传统服务方式，方便老年人等群体，各项社会保障公共服务水平有了质的提升。
