一、引言 《“十四五”新型城镇化实施方案》明确提出要“以推动城镇化高质量发展为主题……深入推进以人为核心的新型城镇化战略”。推进新型城镇化高质量发展是国家实现基本现代化的必由之路，不仅决定着中国城镇化发展的未来，而且决定着世界城镇化的前景，影响着世界城市化的发展质量[1]。2025年是“十四五”的收官之年，依循近五年我国新型城镇化的发展轨迹，识别和凝练高质量发展能力，对于贯彻执行《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》具有重要的现实意义。改革开放以来，我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程，城镇常住人口从1978年的17245万人增加到2024年的94350万人。依据发展主题和任务的差异，可分为工业城镇化(1978-1994年)、土地城镇化(1994-2012年)和人口城镇化(2012年至今)三个阶段[2]。其中，工业城镇化和土地城镇化呈现出城镇数量增加、规模扩大、发展速度快等特征，但也出现“有城无人”“有城无产”等状况。因此，人口城镇化阶段以新型城镇化为蓝图，强调以人为本、以人为核心的城镇化，其内涵是在妥善处理好历史遗留问题的基础上，兼顾效率与公平的协调统一，标志着我国城镇化从高速增长转向高质量发展。 工业城镇化和土地城镇化主要表现出以人口红利、资源开发、模仿创新等为特征的后发优势，人口城镇化则是迈向中国式现代化自我价值皈依的阶段，它融合了中华文明优秀传统与当代先进科学发展观。因此，它不再是仅仅限于农业剩余劳动力转移意义上的城镇化，而是要进一步解决城市本身的更新、升级和功能再造问题[3]，需要通过调整产业结构、完善基础设施、丰富公共产品供给、改进公共服务、改善人居环境、提高社会保障，让居民有更好的就学、就业、医疗、休闲、健身等生产生活条件[4]，使人民的获得感、幸福感、安全感更加充实有保障。相应地，新型城镇化高质量发展需要构建系统化的多维能力支撑体系。目前，学界对新型城镇化高质量发展的内涵与规律、方向与格局、困难与策略等进行了广泛探讨，但还存在一些不足：一是对新型城镇化高质量发展的能力需求识别不足；二是对新型城镇化高质量发展能力建设的理论逻辑探讨不够深入；三是缺乏对不同主体功能区新型城镇化高质量发展能力提升差异化路径的研究。鉴于此，本文基于能力建设维度，从理论联系和实践路径两方面为新型城镇化高质量发展提供建言参考。 二、新型城镇化高质量发展的能力建设内容 新型城镇化高质量发展呈现出能力需求的结构性跃迁，突出表现为韧性基础设施供给能力、产业支撑能力、优质公共服务提升能力和生态可持续发展能力等四大核心维度的系统性重构。 (一)韧性基础设施供给能力 在当今多变性、不确定性、复杂性、模糊性不断增加的环境下，不可预测的逆境事件愈加频发[5]，城镇安全发展风险和挑战日益增多，城镇人口不断增加也导致基础设施负荷加重，只有提升韧性基础设施供给能力才能让城镇运行更安全、更有序、更智慧，故韧性基础设施成为新型城镇化高质量发展的必备条件。韧性基础设施强调基础设施应具有必要的抵抗力、可靠性和冗余度，在外部冲击与干扰下，能够降低性能损失或尽快恢复至可运行的水平，同时，也强调基础设施应具有适应性和可转型性，以主动升级应对各种挑战和机遇[6]。不同类型的基础设施在新型城镇化高质量发展中所起的作用存在差异，例如，传统基础设施是保障城镇运行的关键设施，环境基础设施是提高城镇居民生活质量、推动城镇减污降碳协同增效的重要设施，新型基础设施是推动城镇产业变革、城镇安全发展的重要保障。提升韧性基础设施供给能力不仅要提高城镇交通、管网、防洪排涝、防灾减灾等传统基础设施安全风险抵御能力，也要重视构建集污水、垃圾、固体废物、危险废物、医疗废物处理处置设施和监测监管能力于一体的城镇环境基础设施体系，还要加强数字化、网络化、智能化新型基础设施的建设。通过提高城镇基础设施供给的整体性、系统性、协同性，发挥韧性基础设施在支撑新型城镇化高质量发展中的最大效用。 从城镇基础设施供给现状来看，不管是传统基础设施、环境基础设施，还是新型基础设施，供给水平都实现了提升，但对照新型城镇化高质量发展的要求，仍需持续提升基础设施韧性和供给能力。为此，一是提升城镇传统基础设施改造更新与转型升级能力。虽然我国对传统基础设施的投入持续增加，但依然面临每年6.54%的折旧率，历史欠账还很多[7]。因此，推进新型城镇化高质量发展，要对传统基础设施进行改造更新和数字化升级，如加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，提高传统基础设施韧性，以防范极端气候事件造成城镇“瘫痪”。二是提升环境基础设施供给能力。随着城镇居民对清洁环境和宜居城市的期待与日俱增[8]，迫切需要提高城镇环境基础设施供给质量和运行效率，推进环境基础设施一体化、智能化、绿色化发展。三是扩大新型基础设施供给。当前，新一轮科技革命和产业变革深入发展，迫切需要扩大与新兴技术和产品消费配套的新型基础设施供给。只有构筑新型基础设施技术和产业良好生态，增强新型基础设施在不同区域、不同群体之间的低成本可及性，才能推动城镇管理手段、管理模式和管理理念创新，为新型城镇化高质量发展提供新型要素支撑。
