习近平总书记在对《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》作说明时指出，“‘十五五’时期是夯实基础、全面发力的关键时期，制定和实施好‘十五五’规划，就能为2035年基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础”“《建议》稿把握‘十五五’时期基本定位和阶段性要求，明确了经济社会发展的主要目标”。①以五年规划引领经济社会发展是我们党治国理政的一条重要经验。新征程上，面对严峻复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，中国迫切需要发挥好国家战略规划体系的引领和指导作用，进一步完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制，强化其对现代化的驱动作用以及提高国家治理体系和治理能力现代化水平的牵引作用。 一、规划的本质内涵及对现代化的影响机理 国家现代化是后发国家的长期发展战略和奋斗使命，这是个阶梯式递进、不断发展进步的复杂历史过程。推进现代化不仅需要重大技术创新突破和基础设施建设，以及相关的产出增长和经济结构优化，如大型电站、高铁网络、光刻机、纳米芯片、人工智能及机器人等重大创新和建设项目形成的强大驱动力，还需要不断增强全局性、战略性、长远性重大项目的落实执行力和抗外部干扰力。这些又离不开国家着眼长远的顶层规划，乃至需要国家发展规划的接续实施、连续攻关及稳定投入。凡事预则立，不预则废。长期系统的战略设计和阶段性规划的接续实施，是避免现代化长周期复杂过程扭曲失衡和大起大落、陷入“中等收入陷阱”，导致现代化失败的关键之举。 (一)规划的本质含义及演变 思考、预谋、规划，是人类在各种不确定性复杂环境下通过理性思考决策来克服困难挑战，不断走向繁荣昌盛的重要能力。人类与其他动物相比的独特之处是什么——是规划未来的能力。尽管某些动物也具有某种事先设想的行为，但生物学家认为这些动物行为不是有意识筹划的结果。“思考—规划—行动—完善—发展—再规划—再行动”是人类经济社会发展的循环上升的逻辑过程。与其他种种计划相比，中长期国民经济和社会发展计划堪称“人类最雄心勃勃的集体事业”(Robertson，1984)。规划，从字面看，由“规”(法则、章程、标准、谋划，即战略层面)和“划”(合算、刻画，即战术层面)两部分组成。“规者，有法度也；划者，从刀从画”，由“规画”演变产生，指分析、刻画的法度。“规”是依照规则规矩规章等，“划”意味着谋划、安排。规划指向某一特定时期、领域的发展愿景及实施预案，是为实现某些目标而对未来整体性、长期性、基本性问题进行的主动考量和整体行动方案设计。规划把未来行动预先结构化，即意味着在行动尚未发生之前，就用一组事先约定的目标和规则，把“做什么、怎么做、用什么做、谁做、做到什么程度、何时做完”这些变量一次性锁定，从而把不确定的未来状态转化为可预期、可控制、可复盘的可控变量集合。规划是旨在指导人们的未来行动步骤、避免目标缺失和盲目无序，从而提早筹划、谋划并引领具体经济发展政策举措的治理手段和工具，意味着一种较为全面和长远的前瞻性、纲领性安排，是“通过有意识地运用整体知识，制定国家规划，引导资源配置，以推动目标实现的公共事务治理方式”(鄢一龙，2013)。人类集体行动的稳定有序运行往往需要克服诸多复杂的不确定性，通过理性制定未来一定时段的规划或计划，是有效提高其行动确定性和降低盲目性的主要理念、方法。从国家层面考察，但凡能够判断把握好变化大势并合理确定自身发展目标的国家通常都不会犯颠覆性道路错误；反之，缺乏明确目标定位和科学规划的国家，则可能错失发展机遇以及难以有效应对环境变化和不确定性，甚至走上弯路、错路。 规划与计划含义比较相近。计划的“计”为计算，“划”为分割。计划是将总目标分解为子目标并进行路径设计的过程，是对未来活动所做的事前预测、安排和应变处理。韦氏词典(Webster’s)的解释是，“计划”是绘制在平面上的图画或图表；达成目标的一种方法；整体设计或目标中各组成部分的有序排列；一份详细的方案。列宁在1906年的《土地问题和争取自由的斗争》一文中较早提出“计划经济”概念：“只有建立起大规模的社会化的计划经济，一切土地、工厂、工具都转归工人阶级所有，才可能消灭一切剥削。”②科学管理创始人弗雷德里克·温斯洛·泰勒在1911年出版的《科学管理原理》一书中定义，“计划”即在工作开始前通过科学方法预先确定目标、步骤和资源分配，以取代经验主义和随意决策，它是管理的首要职能。与之相近，规划，是人们为达到某种目的，根据对组织外部环境与内部条件的分析，对未来一定时期内要达到的组织目标及实现目标的方案途径、行动作出前瞻性筹划、部署，以减少行动盲目性和提高行动有序性、针对性、合理性、有效性(阮智富和郭忠新，2009，第501页)。“规划”和“计划”词义相通，两者都用来指代人为理性、主动设计谋划某个时空视域下的行动预案，旨在通过预测变化、设定目标、制定手段和程序来强调前瞻性与行动指导性，以增强集体理念共识和共同行动导向，减少行动盲目性，从而达到强化资源合理配置能力和提升配置效率的目标，更好实现自身在某个时空下的发展愿景。某些场景下两者可替代互换。在英文中“规划”和“计划”均可用plan或planning来表达。比较而言，两者在战略层级、应用场景和时间维度上存在一定细微区别。规划有时也可用project(项目)指代，侧重于指向操纵系统参数以实现社会未来发展预期变化的战略设计过程，重在发挥其对经济社会的中长期、全局性目标和宏观层面的指导作用。计划范围覆盖较小，更多用于中观、微观层面，时效偏短，是实现目标的具体行动安排，如行业发展计划、企业发展计划等。现实中，同样五年期限的前瞻性谋划构想，是称为五年规划还是五年计划，不存在正确与否、非此即彼、孰优孰劣的本质差别，主要是出于习惯思维和历史延续性。 (二)五年规划在中国规划体系中的地位 作为人们对一定范围、一定时间、一定空间的经济社会活动所作的构想蓝图，规划按性质划分，可分为总体规划或综合规划、专业规划或专项规划；从范围层次上，可分为国家规划、空间规划、区域规划(省市县等)、跨区域规划、部门规划、城市规划等；从期限看，需要建基于时段上，分为短期(一至三年)、中期(三至五年)、中长期(五至八年)与长期(远期)(八年、十年及以上期限等)。国家发展规划期限长短取决于规划制定者考虑的目标任务、实现愿景、阶段进程与影响因素等，太短太长均不利于发挥规划的科学预测、有力引领及推动发展的作用。时间太短，前瞻性、适应性和合理性容易不足，引领性和指导性偏低；时间太长，则因面临的不确定性较多，预设指标和框架精确度下降，实施及调控难度更大。因此，依照规划制定者目标愿景以及对主客观条件的评价等不同，设置合适规划时段是规划合理有效的因素之一。从人类社会规划实践看，五年规划较为多见。规划制定实施需要得到时间的支持。五年规划是建立在时间轴上的一个时间概念，通过时间定义五年内每个阶段、程序及环节的次序(张丽珍，2023)。
