因何种情形造成起诉期限耽误可以进行期限扣除，事关公民、组织提起的行政诉讼能否顺利进入司法程序和应否获得救济，是重要的行政诉讼问题。我国行政诉讼法制定之时对此问题虽有涉及，但较明晰的起诉期限扣除制度为2014年修正后的行政诉讼法所确立。由于起诉期限的重要性和现实的复杂性，要精准适用扣除规定并非易事，起诉期限扣除制度在实践适用中已引发不少争议，2024年4月，最高人民检察院发布的检例第206号案(以下称检例第206号案)一波三折的进程即是生动例证。遗憾的是，对此问题学术界大多只是在研究行政诉讼起诉期限制度中提及，鲜有专门研究。①本文以检例第206号案为切入点，结合其他相关案例，对行政诉讼起诉期限扣除问题进行分析，以期推动这一问题研究的深化和扣除制度及其适用的完善。 一、行政诉讼起诉期限扣除制度及其争议 起诉期限的确定，是行政诉讼中重大且复杂的问题。重大源于是否符合起诉期限规定直接决定案件能否进入司法程序，构成行政诉讼的门槛；复杂在于为应对多样化的行政运行实际情况以及处理行政救济渠道之间的关系，行政诉讼法及相关规定构建了较复杂的起诉期限制度体系，以适配不同的情形。例如，区分直接起诉与经复议后的起诉，分别设置不同的起诉期限，两类起诉期限均又设有一般期限与特别期限。起诉期限起算点，原则上自起诉人知道或者应当知道作出行政行为之日起。不过，针对实践中行政机关未告知起诉人起诉期限甚至未告知行政行为内容的情形，司法解释设置了特殊起算点。②同时，立法也规定了最长保护期限。起诉期限扣除是在上述安排的基础上嵌入起诉期限体系中的一项有利于起诉人的保护机制，即扣除因特殊情形而耽误起诉人起诉的期限。然而，随着我国行政诉讼制度发展，这一机制在司法实践中的运用引发了不少争议，甚至直接决定了案件的走向。 (一)独立的起诉期限扣除制度的确立 起诉期限的扣除，是指对非基于起诉人的原因造成起诉期限被耽误的，被耽误的时间不计算在起诉期限之内，从起诉期限中予以扣除，旨在避免因客观情形的出现而在起诉期限问题上置起诉人于不利境地。该制度在行政诉讼中的确立，经历了一个逐步发展和完善的过程。 1.从隐含到独立 1989年通过的《行政诉讼法》第40条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”从该规定内容分析，其时立法并未对起诉期限的延长与扣除作清晰或严格区分，均以起诉期限延长制度呈现，设置了延长启动须以起诉人申请为前提，且申请须在障碍消除后的10日内提出的严格条件。换言之，行政诉讼起诉期限扣除是内含在行政诉讼起诉期限延长制度之中，并以起诉期限延长形态面世的。2000年，由最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号，以下称《2000年行诉法司法解释》)，尝试把起诉期限扣除与起诉期限延长加以区分，并将其从后者规定中独立出来。《2000年行诉法司法解释》第43条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”应当说，该规定确立了行政诉讼起诉期限扣除制度的基本形态。 2014年修正后的《行政诉讼法》第48条吸纳了《2000年行诉法司法解释》的上述规定精神，构建了行政诉讼起诉期限扣除与起诉期限延长并行的制度。其中，第48条第1款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”该规定标志着独立的行政诉讼起诉期限扣除制度的正式确立。而第48条第2款规定则确立了起诉期限延长制度，即“公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定”。 2.并行但处于优先地位 从过去较模糊的行政诉讼起诉期限延长制度，到建立起诉期限扣除与起诉期限延长并行的制度，这一变化体现了构建更加精细化的起诉期限制度的鲜明导向。更重要的是，在《行政诉讼法》第48条规定框架中，起诉期限扣除制度被置于起诉期限延长制度之前，并设置了更有利于起诉人的适用条件和要求，突出了旨在保护起诉人诉权的意图。 一是起诉期限扣除属于依职权行为，而起诉期限延长属依申请行为。起诉期限延长需要公民、组织在障碍消除后10日内向法院提出申请，这事实上给公民、组织课加了较重的义务或负担。尚且不论障碍消除的时机不易判断和把握，困难的是在障碍出现时可能尚不能确定是否起诉的公民、组织，要求其在障碍消除后10日内提出申请，必然勉为其难。如果未在规定时间内提出申请即丧失延长起诉期限的权利，因此起诉期限延长的适用条件和要求相对较高。相反，在起诉期限扣除制度下，扣除为主动扣减，且不附时间限制。虽然最终决定权仍在法院，但无需公民、组织申请，法院即可依职权作出决定。 二是起诉期限扣除适用事由相对明晰。起诉期限扣除适用的事由为“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因”，而起诉期限延长适用于“其他特殊情况”。尽管二者均有一定的笼统性和不确定性，但客观而言，“不可抗力或者其他不属于其自身的原因”的范围和边界更为明确，相对更容易进行识别和确定。③而“其他特殊情况”的规定更为笼统，更易给司法适用带来困难。 三是起诉期限扣除适用性更高。虽然受数据限制，尚无法全面统计起诉期限扣除与延长的适用情况，但检索涉及起诉期限的案例可以明显看出，援引和适用起诉期限扣除的案件远多于起诉期限延长的案件。④事实上，从《行政诉讼法》第48条规定的结构和意图分析，起诉期限扣除是处理起诉期限耽误的主要机制，而起诉期限延长则为补充机制。
