刑事公诉是侦查和审判的中间环节，也是对案件事实、证据进行检验，实现案件分流的重要环节。党的二十大报告中提出，要“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。2023年9月，十四届全国人大常委会公布立法规划，将修改《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)列入第一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。2024年以来，全国人大常委会法工委已多次就《刑事诉讼法》新一轮修改进行广泛调研，听取意见。2024年7月，党的二十届三中全会再次提出“深化立法领域改革”“健全公正执法司法体制机制”的指导思想。在这一指导思想的引领下以及前期广泛调研的基础上，进行《刑事诉讼法》第四次修改的时机已经基本成熟。此次立法修改应聚焦于公诉制度中的重大问题，如退回补充侦查制度、不起诉制度以及认罪认罚从宽制度，深入梳理和总结这些制度在理论和实践层面存在的问题，并及时进行调整优化。笔者拟在阐释实践问题及修改原则的基础上，就公诉制度的改革提出自己的观点，与学界、实务界的专家同仁进行探讨，为本次修法提供一些建议。 一、我国公诉制度改革的历史沿革与本次修法的主要原则 公诉环节的主要功能在于承上和启下，通过承续侦查环节的证据收集和事实查明，检察机关对事实和证据进行审查和评估，排除非法证据，进行补充侦查，澄清模糊事实。依据我国以起诉法定主义为主、便宜主义为辅的原则，在公诉环节，检察机关还可以在审前对无罪、轻罪案件进行不起诉或开展认罪认罚从宽，从而起到对无罪、轻罪案件的过滤作用[1]17。为了更好地完成此次《刑事诉讼法》的修改，提出具有针对性的改革对策，我们首先需要梳理《刑事诉讼法》修改中公诉制度改革的历史，总结其中的特点，理解立法者在立法时的理念和初衷，并且提出在当下修改《刑事诉讼法》时应当遵循的重要原则。 (一)历史沿革 我国《刑事诉讼法》自1979年制定以来，分别于1996年、2012年、2018年历经三次修正。在这四次立法和修改过程中，公诉制度均进行了重大调整。公诉制度的每一次调整，都是在特定历史时期，基于司法机关目标设置、国家权力配置需求以及司法实践经验积累等诸多因素综合考量的结果。 1979年《刑事诉讼法》是我国第一部刑事诉讼法，建构了我国公诉制度的基本框架和原则。首先，它确立了以公诉为主、以自诉为辅的刑事起诉原则。所谓“以公诉为主”是指绝大多数刑事案件由人民检察院代表国家和社会向法院提起诉讼；“以自诉为辅”则是指少量犯罪性质不太严重、情节较为简单、加害人与被害人之间存在特殊关系的轻微刑事案件，由被害人及其法定代理人、近亲属等，以个人名义直接向人民法院提起诉讼[2]17。其次，它规定了公诉的基本条件与不起诉的具体情形，人民检察院认为被告人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉。同时，该法还规定了不起诉的条件，包括依照《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以免予起诉；有依法不追究刑事责任情形的，人民检察院应当作出不起诉决定。 1996年《刑事诉讼法》是我国刑事诉讼制度的重大改革，共修改106处，将原《刑事诉讼法》从164条增至225条，此次修法重点强化了对国家公权力的约束。在公诉制度方面，此次修改具有以下改革重点：首先，取消免予起诉制度，扩大不起诉范围。针对免予起诉制度在理论上和司法实践适用中存在的问题，1996年《刑事诉讼法》取消了免予起诉制度，扩大了不起诉的范围[3]29。其次，改革庭审方式，强化控辩双方的作用。1996年《刑事诉讼法》对庭审方式进行了重大改革，强化了控辩双方的作用，发挥合议庭在审判中的决定性作用，借鉴对抗制诉讼中庭审阶段交叉询问的方式以及对证据的调查、辩论程序，改变过去由法官直接调查证据的方式，转而强调法官居中、控辩对抗的基本庭审模式。最后，完善卷宗移送制度，简化移送材料。1996年《刑事诉讼法》对我国原有的卷宗移送制度进行了改革，只要求检察机关向法院移送“起诉书、证据目录、证人名单和主要证据复印件和照片”，而不需要移送全案卷宗材料。 2012年《刑事诉讼法》首次明确把“尊重和保障人权”这一宪法原则写入总则第二条，人权保障被置于空前重要的位置。在公诉制度改革方面，重点在于：首先，增设附条件不起诉制度。2012年《刑事诉讼法》在特别程序中设立了未成年人刑事案件诉讼程序专章，其中第二百七十一条第一款规定：“对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。”其次，强化侦查监督，设立羁押必要性审查制度。2012年《刑事诉讼法》加强了检察机关的侦查监督职能，如要求检察机关对侦查机关以刑讯逼供等非法方法收集的证据予以排除，正式将非法证据排除规则法典化[4]57；确立了羁押必要性审查制度，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，检察院仍应当对羁押必要性进行审查等。 2018年《刑事诉讼法》的修改，针对新设立的监察委员会的职能定位以及轻罪案件在司法实践中占比逐渐增高的现状，进行了相应的制度调整与完善。在公诉制度上，其主要的修改包括：首先，完善了监察与公诉在制度上的衔接。2018年《刑事诉讼法》明确了监察调查与审查起诉的衔接机制，规定人民检察院对监察机关移送的案件进行审查起诉或者退回补充调查、自行补充侦查。同时明确对监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置自动解除，人民检察院应在法定期限内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定[5]105。其次，建立了认罪认罚从宽制度的基本框架。2018年《刑事诉讼法》在第一编第一章中明确了“刑事案件认罪认罚可以依法从宽处理”的原则，并进一步规定人民检察院在审查起诉阶段就案件处理听取意见，犯罪嫌疑人认罪认罚的，签署认罪认罚具结书，以及人民检察院提出量刑建议和人民法院如何采纳量刑建议的相关制度设计。
