人工智能立法已成为法学研究的重要议题，也是世界各国立法实践的重要问题。在欧盟《人工智能法》(Artifical Intelligence Act)已通过并分阶段生效的影响下，人工智能立法愈发成为全球性法学研究的热点话题，各国人工智能立法进程似乎有加快迹象。梵蒂冈、韩国、日本和意大利已经通过了人工智能国家层面立法，①许多国家公布了制定人工智能专门法律的议程，一些国家的人工智能相关法律似有呼之欲出的态势。但与对人工智能立法议题的炽烈研究相比，世界各国，特别是主要大国在人工智能立法上都呈现出“敏于言而讷于行”的极其慎重姿态，更不要说综合性统一立法了。某种意义上讲，在主要大国间，人工智能综合性统一立法相关议题颇有“认知域塑造”的特点。有些大国已经并不讳言自身在人工智能立法上的消极态度，但却希望他国对人工智能强化监管与立法。 法律必须依循规律。人工智能综合性统一立法，必须契合人工智能技术发展、应用场景和产业落地的实际，还要考虑相关国家国内外形势及其对人工智能立法的真实需求。世界百年未有之大变局与中华民族伟大复兴战略全局形成历史性交叠，人工智能技术很可能是这个大变局中极为关键的影响因素。作为人类有史以来可能最具颠覆性的技术，很少有其他法律会像人工智能立法一样，将深刻影响世界各国命运与国际格局演变。本文将首先对世界各国推进人工智能国家(区域)层面立法，特别是综合性统一立法情况进行经验考察，梳理出各国现行人工智能国家层面立法的实践进程及其所要解决的主要问题，然后通过对比分析各国在人工智能领域的愿景规划、政策框架与立法议程探寻其关于人工智能的真正关切，进而指出风险规则成为当前一些人工智能立法的显著现象并分析其原因，最后尝试基于人工智能发展实际状况来探讨人工智能立法的未来趋向。 一、世界各国人工智能立法的经验考察 人工智能的竞争，也在激发人工智能立法的竞争。②在布鲁塞尔效应③的激励下，许多国家都在提出人工智能立法的议程。通过率先制定人工智能专门法律，来塑造全球人工智能监管立法的标杆，特别是通过对大型数字信息平台的法律监管及其遵从与合规，输出本国人工智能监管的相关制度、标准和价值，以期获得先发优势。人工智能立法成为世界各国政府、学术界和舆论界高度关注的重要议题。 (一)人工智能立法是全球性议题 从全球范围来看，人工智能正步入技术发展与治理的“关键时刻”。④作为新质生产力的代表性技术，如何以立法推动在人工智能技术与规则制定方面同时引领世界，成为各国的战略议题⑤和支撑开展人工智能国际竞争的重要手段。斯坦福大学以人为本的人工智能研究所(HAI)最新发布的《2025人工智能指数报告》显示，世界各地立法程序中对人工智能的关注不断增加，在75个主要国家中，立法程序中提及人工智能的次数自2023年以来增加了21.3％，从2023年的1557次增加到1889次，较2016年累计增幅达9倍。⑥据国家社科基金重大招标项目“网络空间政策法规的翻译、研究与数据库建设”课题组统计，截至2025年6月，全球至少有26个国家已提出人工智能国家层面的立法计划，其中美国、泰国、西班牙、墨西哥等国家有多部人工智能专门立法的法律草案。从内容来看，这些人工智能法律议案主要为发展促进型与风险治理型两大类。以促进人工智能发展为侧重的法律议案主要有沙特《人工智能中心法案》(Global AI Hub Law)、泰国《国家人工智能创新促进与支持法案》(Artificial Intelligence Promotion and Support Act)、拉脱维亚《人工智能发展法案》(Law on the development of artificial intelligence[Bill No.811/Lp14])、萨尔瓦多《人工智能及相关技术促进法案》(New Law Encourages Development of Artificial Intelligence)等，多为具有独立自主发展意愿的发展中国家，旨在通过基础设施建设、政策扶持、产业激励等手段抓住人工智能发展机遇。以人工智能风险治理为侧重的法律议案主要有巴西《人工智能法案》(Projeto de Lei de Inteligência Artificial)、加拿大《人工智能和数据法案》(The Artificial Intelligence and Data Act)等，多为一些跟西方关系较为密切，受其影响较大的国家，强调伦理规范、数据安全、人权保护与风险分级管控。也有一些国家的法律议案在内容上体现了人工智能发展促进和风险治理的兼顾，如英国《人工智能(监管)法案》(Artificial Intelligence(Regulation) Bill[HL])。但美国的情况比较特殊，美国虽然提出的是国内法律议案，但眼睛盯着的却是中国，提出的多是以邻为壑，试图阻碍中国人工智能发展的法案。不过，这些国家的法案迄今仍然多为“议案”，自提出后，一直进展缓慢甚至趋于停滞，尚未经立法机关通过而成法。 (二)人工智能综合性统一立法仍是“显著例外” 尽管对于人工智能立法的讨论极为热烈，但绝大多数国家“口惠而实不至”，并未在国家层面落实立法进程。目前，除梵蒂冈城市国出台的一部法令外，全世界只有欧盟、韩国、日本、意大利等国出台了4部国家(地区)层面的人工智能专门法律，显然不是世界人工智能立法的主流，而是极其显著的“例外”。这体现出各国对人工智能国家层面专门立法极其审慎的态度。 欧盟《人工智能法》于2024年8月1日起分阶段生效，似乎是全球首部综合性人工智能立法。但这部法律颇为“名实不副”。尽管以《人工智能法》命名，似乎为综合性的人工智能统一立法，但主要内容实为风险治理；而在规制风险的条款中，却又尽力为欧盟的人工智能技术和产业创新留有余地。欧盟《人工智能法》延续风险导向的法律治理传统，既是对其在《通用数据保护条例》(General Data Protection Regulation)中所形成制度路径的延伸，也体现了欧盟在数字产业实力相对不足而市场消费能力较强的背景下，强化市场准入安全监管、突出基本权利保护的现实策略，试图通过人工智能立法进一步实现规则输出，强化“布鲁塞尔效应”(Brussel Effect)。⑦但其在内容上实际存在的双重“名实不副”，从本质上说，源于欧盟迄今无法把握人工智能技术与产业发展的内在规律，更源于欧盟人工智能领域已不具有强势地位。 韩国和日本的人工智能立法更为坦率和直接，两者都主要是人工智能发展的促进法。2024年12月，韩国国民议会通过《人工智能发展与建立信任基本法》(
)(以下简称“《人工智能基本法》”)，拟于2026年1月施行，成为继欧盟之后第二个制定人工智能国家层面法律的国家。这一法律具有明显的产业支持特色，重点关注三方面内容：第一，构建国家层面的人工智能协同治理体系、支持人工智能产业发展、防范人工智能潜在风险。但不同于欧盟分级设置人工智能风险及义务，该法主要针对高影响人工智能系统设置单独义务。第二，专门强调促进“人工智能技术发展和产业培育”。提出构建人工智能产业基础、支持引进和使用人工智能技术、促进人工智能产业融合发展等系列举措，并注重加强对中小企业的特别支持。第三，设立人工智能专门机构，如国家人工智能委员会、人工智能政策中心、人工智能安全研究所。第四，规定较低罚则。未能有效提示人工智能服务或未指定境内代表落实各项义务的境外人工智能服务方或不遵守停止、纠正命令者，将被处以3000万韩元以下罚款。相较于欧盟《人工智能法》高额罚款，此罚款金额相对较低。⑧
