一、问题提出 《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出“构建协同高效的政府数字化履职能力体系”。数据共享技术成熟和人工智能技术推广，叠加公众对高效便捷政务服务期待的社会需求，政务服务数字化转型是时代必然。政务服务数字化转型承载着提升运行效能、优化服务质量的重要使命，然而，揆诸当下基层实践，“建而不用”的数字形式主义问题值得关注。 “建而不用”是指在政务服务数字系统建成后，因技术适配不足、组织响应滞后、目标定位偏差等原因，未被工作人员或办事公众有效、持续使用的现象，其核心是建设与使用的断裂。本文中“建而不用”研究的空间范围聚焦县及县以下基层单位(乡镇、街道、村、社区)，系统类型是面向公众的数字服务系统。“建而不用”有多种表现，包括系统建成后因功能与需求脱节被长期搁置的“功能性闲置”；为应付考核和检查而临时启用的“象征性使用”；因系统不便用被迫退回传统工作方式的“替代式弃用”等。数字系统“建而不用”的问题，不仅造成了资源浪费，硬件采购、系统开发、运维投入等资金沉淀；而且造成了转型阻滞，拖慢数字政府建设进程；也导致了信任损耗，降低公众对数字化服务的认同感。 “建而不用”是数字系统从建设到废弃的一种形态。技术功能缺陷、组织变革滞后、匹配资源约束等困境制约基层政务服务数字化转型。技术工具泛化催生盲目扩张，未经充分论证便铺开数字系统的开发应用；平台运维机制缺位导致运行瘫痪，缺乏持续管护使得平台未能持续运行；系统建设脱离现实需求加重基层负担，交钥匙工程阻碍基层治理效能的提升。[1]《整治形式主义为基层减负若干规定》指出，要“规范政务移动互联网应用程序管理”，规定清理整合面向基层的政务应用程序、严格建设管理、防止功能异化等。《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》提出，“全面推进数字政务高质量发展，努力做到为基层真减负、减真负”。政务服务数字化转型纵深推进，提升基层数字应用高质量供给是基层治理现代化的重点。 “建而不用”是技术应用涌现与基层组织变革未适配的结果，技术应用未吻合基层治理需求，基层组织变革未适应技术嵌入。目前，学界关于“建而不用”这一源头性设计缺陷的专类研究付之阙如。如何认识基层政务服务数字化转型中存在的“建而不用”这一问题？“建而不用”的诱致机理是什么？对此如何进行防治？为了回答这三个问题，本研究从技术与组织互构的视角，构建“技术需求适配-组织响应匹配”的类型学分析框架，对“建而不用”进行类型划分和画像识别，并运用多案例比较研究方法进行实证分析；随后，本研究分析其诱致机理，并针对每种类型对防治策略进行相应的对策设计。 二、“建而不用”的研究视角与类型划分 (一)“建而不用”的研究视角 “数字形式主义”虽源于中国语境，但在全球数字化进程中其内涵与现象具有普适性，与之相关的概念在国外则表述为数字僵化、电子科层制等。围绕着技术与组织的相互建构及其治理问题，已有研究分为三个阶段。第一阶段(20世纪50-80年代)的研究聚焦有关信息技术和组织形式与功能的讨论，关注了用技术因素解释组织间结构差异的“技术决定论”[2]、展现组织结构动态变迁的“技术结构化理论”[3]，以及行动者是关键、应用是本质的“互构论”[4]。第二阶段(20世纪90年代-2000年)见证了信息技术与政府改革的结合，美国电子政府、英国政府门户网站和中国“政府上网工程”的丰富实践，形成了“重塑政府”运动、政务公开、虚拟政府、数字官僚以及政府开放透明的讨论[5]，为后期的理论研究与制度分析提供了理论元素和框架基础。第三阶段(2000年-)以实证研究为主，学界围绕技术支持理论运用定量验证政府的规模和类型、配套资源、政府形式等对政府采用技术的影响[6]，并讨论数据治理、平台治理、算法治理的有效途径。 在数字政务推进中，“建而不用”的问题是政府将主要注意力聚焦在系统建设阶段，而将建成后的系统束之高阁。现有研究从技术适配、组织行为、制度环境、用户需求四个视角梳理“建而不用”的困境。 在技术适配视角下，已有文献关注技术系统的功能设计、性能参数与基层业务流程的匹配程度，如系统能否覆盖核心业务、操作是否简化、硬件是否兼容。Leonidas Anthopoulos等研究电子政务失败的原因，认为追求技术先进性而脱离实际业务需求、项目管理不善，极易造成技术应用的搁置。[7]机构因IT基础设施不兼容导致数字服务使用率低下，需要通过分阶段技术适配提升技术落地效果。[8]Marina Micheli等学者认为不同社会群体可能因其数字足迹而面临系统性的优势或劣势，应特别关注边缘化群体。[9]技术适配视角的研究文献聚焦“技术-业务”静态匹配，忽视了动态场景差异。关注技术上线初期的适配性，未追踪在长期运维中的适配衰减，如系统升级与基层旧设备不兼容，影响技术的持续优化。 在组织行为视角下，学者们关注基层组织对技术的接纳意愿、使用行为及其影响因素。Shirley Kempeneer和Frederik Heylen指出，英国数字系统失败的深层原因是市场驱动逻辑与公共服务普惠性的冲突。[10]Patrick Dunleavy和Helen Margetts基于英国政府在线服务改革的实证研究，强调需通过制度配套和能力建设提升技术使用率。[11]跨部门数据孤岛和数字鸿沟是数字政府失败的全球共性问题，ICT项目的集中化框架削弱部门协作，导致项目失败，需要通过组织设计与权力分配进行改进。[12]组织行为视角的相关研究将组织视为同质化整体，忽视内部权力关系对技术落地的影响，对科层制惯性排斥技术创新分析不足。
