一、应急结束：一个新的研究议题 2019年11月29日第十九届中央政治局集体学习提出，要发挥我国应急管理体系特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。党的二十大报告提出，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，专章部署推进国家安全体系和能力现代化、坚决维护国家安全和社会稳定，专节部署提升公共安全治理水平，要求建立大安全大应急框架，推动公共安全治理模式向事前预防转型。党的二十届三中全会做出《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，聚焦建设更高水平平安中国，专章部署推进国家安全体系和能力现代化，专节部署完善公共安全治理机制。由此可见，在实践层面，应急管理现代化已经作为国家安全体系和能力现代化的重要组成部分，上升至中国式现代化这一新的战略高度。 在推进应急管理现代化的进程中，如何实现全过程均衡既是一个重大的实践问题，也是一个重要的理论问题。一方面，推动公共安全治理模式向事前转型，要求将问题解决在萌芽之时、成灾之前；另一方面，全球气候变化导致极端自然灾害以及与之关联的“Natech事件”频发①，以尽快恢复为本质特征的安全韧性成为应急管理的新热点。②实践中这一既要强调前端，也要重视后端的做法在理论上可被界定为“应急管理的全过程均衡”，即强调应急管理全过程的各个阶段不可偏废，任何关键阶段的缺失或弱化都会影响应急管理的整体效能③。 应急管理全过程均衡主要强调预防、减缓、准备、响应、恢复、学习6个关键阶段的有效运行与相互转化。过去二十余年，这6个关键阶段先后得以确立，并形成三对转化关系：一是2003年非典之后从准备到响应的转化，典型体现是迅速建立起“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，通过强化准备提升响应效率；④二是2008年汶川地震之后从恢复到减缓的转化，典型体现是对口支援驱动的可持续恢复，不仅实现了高效的物理重建，也促进了长期的减灾；⑤三是党的十八大以来由学习到预防的转化，典型体现是事故调查机制的改进，为推动风险源头预防提供了制度支撑。⑥从未来趋势看，全球气候加速变化造成极端自然灾害多发，并由此造成“Natech事件”等链生衍生灾害和多灾并发事件同步多发，应急响应频繁启动，恢复重建渐成常态，应急结束作为应急响应和恢复重建这两大关键阶段的交汇点，将成为决定应急管理整体效能的新的重要变量。 相比于应急响应和恢复重建，应急结束得到的关注远远不够。究其原因在于，过去以“个案事件”为中心的应急管理模式将应急管理视为一种静态、孤立的过程，忽视了风险的动态演化性⑦。近年来，伴随应急管理从以“个案事件”为中心到以“系统风险”为中心的转向，突发事件风险的演化过程才开始得到重点关注⑧。突发事件发生之后尤其从应急态回归常态的风险演化⑨，更容易被忽视，因此更需要得到重视。具体而言，由于响应阶段和恢复阶段的法律状态⑩和管理方式截然不同，应对主体的责任、权力、义务将发生复杂的转移，资源和优先事项的分配也随之发生变化。如果无法有效地界定和管理应急结束，不仅难以顺利地实现从响应到恢复的过渡，影响后续工作的开展；也可能阻碍公众对突发事件的理解和适应(11)(12)，造成更为严重的政治和社会后果。例如，在2008年南方雨雪冰冻灾害的应对中，湖南省未及时宣布应急状态终止，在一定程度上导致应急管理人力资源的浪费(13)。又如，2008年汶川地震后，四川省部分市政府对辖区内电煤交易行为进行干预，遭到当地部分电煤企业质疑，这些企业认为当时已不处于抗震救灾的应急处置状态，政府干预行为缺乏法律支撑，由此产生纠纷(14)。至于新冠疫情，则是更具启示性的案例：由于疫情形势的迁延反复，并不容易找到一个可以宣布应急结束的明确节点；但如若一直以应急状态进行管理，其成本又难以负担。 要解决应急结束在实践中遭遇的现实难题，首先需要回到学理层面。应急结束在不同应急管理体系中的含义不同，形态各异，时而作为一个清晰的节点被宣告，时而又作为一个漫长的过渡过程被管理，其背后的逻辑亟待厘清。进而，既要立足当下，解决应急结束机制面临的现实问题；更要展望未来，在推进应急管理现代化的进程中，实现应急结束机制的长期改进。据此，本文提出以下3组相互关联的研究问题，并通过三个部分循序展开讨论： 1.在学理上，应急结束的概念内涵如何界定？分析框架怎样建构？ 2.基于已有的实践探索，应急结束的现实特征是什么？有哪些问题亟待解决？ 3.从未来的实践需求看，什么是更为有效的应急结束机制？如何实现应急结束机制的长期改进？ 二、应急结束的概念框架 在应急管理全过程中，应急结束处于响应和恢复这两大关键阶段的交汇点，是应急响应环节的结束而非包括恢复、学习等关键阶段在内的应急管理全过程的终止(15)。2006年发布的《国家突发公共事件总体应急预案》对应急结束的描述是：“特别重大突发公共事件应急处置工作结束，或者相关危险因素消除后，现场应急指挥机构予以撤销”(16)。2025年完成修订的《国家突发事件总体应急预案》对应急结束的描述是：“突发事件应急处置工作结束，或者相关威胁、危害得到控制和消除后，按照‘谁启动、谁终止’的原则，由相关党委和政府或者有关应急指挥机构、部门宣布应急结束，设立现场应急指挥机构的应当及时撤销。同时，采取必要措施，防止发生次生、衍生事件或者突发事件复发。”(17)2007年颁布和2024年完成修订的《中华人民共和国突发事件应对法》则均以“突发事件应急处置工作结束”来指代应急结束(18)。可见，在我国应急管理的实践语境中，应急结束主要指应急响应环节的终止。 进一步看，现有研究基于对应急结束形态的不同理解，发展出两条基本的研究路线：一是将应急结束视为一个确切的转变节点；二是将应急结束视为一个渐进的转换过程。 关于节点机制的研究强调通过定量计算为节点判断提供辅助，主要包括三种方法。一是量化主观决策变量，如段在鹏等人基于《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》研究应急任务结束条件的界定问题，应用模糊综合评价方法确定专家评价结果，设定应急结束的得分阈值及人数阈值。(19)二是引入新的决策变量，如Qunying Huang训练了基于Logit模型的分类器，使得社交媒体信息可以成为帮助应急管理人员确定过渡时间的重要工具(20)。三是使用新的决策模型，如陈安等人基于有限情形的最优停止理论对应急管理过程中的动态终止决策问题进行数学建模，识别最优的终止时间点(21)。
