一、任务分殊性与发展系统性之间的张力：地方治理的棘手难题 在中国式现代化进程中，地方政府是推动区域经济发展、破解体制弊端和引领制度创新的关键力量[1]。党的二十届三中全会要求通过科学的宏观调控和有效的政府治理发挥制度优势，习近平总书记也多次强调要创造性开展工作，对地方政府实现有效治理提出了更高标准。作为“主动的战略群体”[2]，地方政府必须不断探索将制度优势转化为治理效能的路径，才能在新形势下继续将改革推向前进，满足人民群众新期待。不过，在现实场景中，地方政府面临治理效能“梗阻”亦是不争事实。其中，多任务并行始终是地方政府难以承受之重，对此，学界和实务界通常使用“一根针对千条线”来形容。但与此同时，每条“线”的长短、粗细不尽相同，这不仅是中心工作和常规事务之分的体现，更是部门间关系、注意力分配和集体行动逻辑等微妙情境的彰显。由是，多任务并行的关键阻滞在于任务分殊，即任务目标不同且难度迥异。这就意味着，地方政府不仅需要完成数量众多且领域分散的任务，更重要的是，一些难度较大的“抗解任务”因迟迟找不到突破口而久拖不决，各项任务因资源配置和注意力分配有限而受力不均。因此，地方政府必须把握好稳中求进的节奏，否则便可能在复杂微妙的地方治理场景中陷入被动，进而损失治理效能。 在全面深化改革背景下，高质量发展已成为治理效能的关键内涵，而发展的系统性则是高质量发展的标志性表征之一。党的二十届三中全会强调指出，要坚持系统观念，更加注重系统集成，增强改革系统性、整体性、协同性。这就要求地方政府必须树立“五位一体”总体治理观，将地方发展诸领域视为相互嵌套且不可偏废的有机整体予以系统性治理。否则，地方政府不仅会在政绩竞争中落败，也会由于未能充分满足国家与社会的双重期待而面临“双轨问责”[3]。因此，尽管任务分殊，地方政府必须落实以确保发展的系统性。概言之，一方面，任务的分殊性提高了地方政府有效治理的难度，尤其是在注意力分散和资源瓶颈难以突破的情况下，地方政府极有可能顾此失彼；另一方面，发展的系统性不仅要求地方政府协同完成各项任务，而且还要善于把握行为分寸，以稳妥应对复杂治理情境。那么，面对任务分殊性与发展系统性之间的张力，地方政府凭何化解？本文将基于对W县“三区融合”项目的田野观察经验，呈现地方政府创造性化解张力的行为逻辑，并从学理层面提炼地方政府赋能多任务协同的驱动机制。 二、地方政府推进多任务并行策略的学术观察及其再审视 (一)地方政府如何应对多任务并行：学理释义及其检省 多任务并行是地方政府面临的常态化情境，依据任务属性，可将已有研究归纳为以下两类。 1.分立型任务的变通执行 针对数量繁杂而内容迥异的分立型任务，以灵活调适为特征的变通执行是地方政府的惯常性策略选择。虽然有些西方学者将变通视为一种特殊的任务失败[4]，但在中国复杂的地方治理场景中，变通并不意味着失败，因为它通过形式遵从与实质创新的辩证统一，既规避了集权刚性执行的失效风险，又实现了地方发展诉求的渐进嵌入，最终推动制度变迁实现“平静海面下的深层转型”[5]。具体而言，它可以让地方政府在“激励—问责”双重驱动结构中准确定位奖惩均衡点的同时[6]，完成某些难度极大或看似不可能完成的任务[7]。当激励足够强或问责可接受时，地方政府或是经排序后优先完成上级重点关注的“硬任务”[8]，或是通过选择性执行完成某些可以凸显政绩的中心任务[9]，甚至采取冒险行为解决某些难点任务[10]。当任务接踵而至而又难以作出重要性排序时，地方政府通常采取堆积“任务集”的方式进行模糊执行[11]。正是由于针对分立型任务的变通执行是地方政府的常态化行为，有研究者将之称为“共识式变通”[12]。 2.关联型任务的整合执行 针对属于同一领域或某些虽分属不同领域但内容存在交叉的关联型任务，以归并互通为特征的整合执行逐渐成为地方政府的策略选择。尽管整合执行有助于地方政府实现治理效能最大化[13]，但在复杂微妙的执行场景中，地方政府仍需设法应对利益博弈可能造成的执行阻滞。当利益博弈较为平和时，地方政府通常会采取捆绑式执行的方式，将一项任务作为另一项任务的执行工具以强化执行的合法性[14]，通过压力传导来调控冲突[15]。不过，当利益博弈较为剧烈时，捆绑式执行便难以有效应对由此引致的社会风险[16]。此时，地方政府或凭借政治权威与技术权威的融合来激发关联任务目标和执行工具的互补效应[17]，或通过设计不同类型的政策工具来协调执行主体间的互动关系[18]，或经由“组合拳”方式对任务目标、工具、主体和组织结构等诸要素进行综合性调适[19]，尽可能减轻梗阻、消弭风险，提升任务执行的整体效能。由于整合执行的要义在于重构任务体系，有研究者便将其视为地方政府应对关联型任务的系统解决之道[20]。 尽管已有研究对多任务并行场景中的地方政府行为逻辑有所揭示，其中不乏展现多任务协同新方略的精彩学术建构，但仍难以充分诠释地方政府消解任务分殊性与发展系统性之间张力的行为逻辑及其驱动机制。一方面，变通执行的本质是地方政府在“激励—问责”双重驱动结构中对不同任务的取舍，不仅未能实现多任务协同，甚至搁置了某些任务；另一方面，整合执行只是对各项任务的相关部分予以勾连，而无关联部分则可能被遗漏，故而并未真正实现多任务协同。同时，无论是变通执行还是整合执行，均未能充分刻画出地方政府应对分殊性任务时把握行为分寸的要义。要深刻理解地方政府多任务协同的内在机理，就必须进一步挖掘地方政府行为逻辑的新空间，而地方政府行为深嵌于政策“在地化”过程中，故而需要在政策学观照下，探寻揭开这一谜题的答案。
