1 问题提出 机关事务管理是机关事务主管部门在党政机关各部门间进行经费、资产、服务等公共资源分配、调整和管理的过程[1]。科学合理的管理体制是机关事务有效运作和功能发挥的结构基础，是破解当前机关事务管理职能分散化、部门利益分割化、公私关系松散化、法制建设滞后等困境的根本之策[2]。2012年出台的《机关事务管理条例》成为指导机关事务管理部门职责配置的制度规范，初步确立了建立集中统一管理体制的方向。2018年《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》指出，探索推动省市县管理机关事务工作的部门合并设立或合署办公，依法依规履行办公用房、公务用车等国有资产管理及公共机构节能和后勤服务管理等职责。2021年《机关事务工作“十四五”规划》强调，要深化机关事务管理体制机制改革，强化集中统一管理，发挥好机关事务管理部门的归口统筹作用，履行好机关运行经费、国有资产、办公用房、公务用车、国内公务接待、公共机构节能和机关后勤管理等基本职能。由此可见，实现集中统一管理是机关事务管理体制改革的重要目标。学界也围绕机关事务集中统一管理的内涵、演进和路径等展开讨论。 宏观层次的机关事务集中统一管理是一种体制改革与制度优化[3]，是机关事务管理体制在国家治理现代化进程中因应时代需求的理性选择，被赋予撬动治理效能新支点的历史使命[4]。依据机构和职能变化情况，有学者认为机关事务管理体制经历了“去行政化”和“再行政化”两个阶段[5]。还有学者梳理了机关事务从新中国成立以来到集中统一管理的历史进程，剖析其变迁逻辑和动力机制[6]。微观层次的机关事务集中统一管理是一种要素的集中与统一形态，既包括机构的物理集中与经费、资产、服务等职能的部门集中，还包括指导机关事务管理运作的制度、标准、政策、规划等的统一[7]。推进机关事务集中统一管理的基础是职能机构制度化，其核心在于加强制度供给、制度建设与制度执行[8]，但仍需破解职能交叉、部门自利性和非正式制度干扰等问题[9]。在数字时代，数字技术能够弥补制度赋权缺陷，以信息技术赋能集中统一管理[10]，但需要技术与制度双向调适[11]。这种统合制度与技术的现代机关事务管理模式可以归结为“整规智治”[12]。 综上所述，职责配置是机关事务集中统一管理的核心议题。当前讨论侧重横向的归口统筹，相对忽视纵向的层级关系。中国是多层级的单一制国家，“层级”是探讨体制问题不可忽略的变量。从中央到县级的多层级政府都要实现机关事务集中统一管理，而层级关系也是自上而下推进集中统一管理的重要影响因素。因此，对机关事务集中统一管理的系统考察需兼顾横纵两个维度，纵向职责配置研究则成为二者的结合点。一方面，对结构特征的描述可以审视不同层级政府实现机关事务集中统一管理的情况；另一方面，揭示结构特征的生成逻辑可以识别横向部门关系与纵向层级关系的作用路径以及集中统一管理的动力机制。本文以S省为考察对象，探讨机关事务管理部门纵向职责配置，重点回答两个问题：一是机关事务管理部门纵向职责配置结构特征是什么？二是该结构特征的生成逻辑是什么？对于上述问题的回答，既可以丰富中国政府纵向职责体系研究，也有助于推进机关事务集中统一管理。 2 文献综述与拓展空间 本文旨在探讨机关事务管理部门纵向职责配置的结构特征及其生成逻辑，因此，关于政府纵向职责体系特征及其形塑逻辑的相关内容构成综述对象。 2.1 文献综述 其一，政府纵向职责体系特征的讨论。一是围绕职责同构及其超越进行的理论探讨。职责同构是中国政府纵向职责体系的基本特征，反映了不同层级政府在职能、职责和机构设置上的高度统一[13]。职责同构有利于加强党的全面领导、更好地回应基层居民需求、增强政府体系政治弹性、提高政策执行效率，具有长期存续的制度性优势[14]，但也是集分反复、滋生官僚主义的结构基础，增加政府管理协调成本，降低政府运行效率[13]；也成为政绩指挥链条长驱直下的体制通道，致使压力层层下压，基层负担过重[15]。因此，有必要重构政府职责体系，弥补职责同构的弊端。对此，“职责异构”[16]“职责旋构”[17]“职责序构”[18]等概念相继提出，试图超越职责同构。二是对机构改革背景下纵向职责配置结构特征的实证分析。在历经多次职能转变和机构改革后，中国纵向政府间职责体系总体呈现“差序同构”的特征[19]。但部分部门的纵向职责配置具有特殊性，数字政府建设主管机构的纵向职责配置呈现“同构分责”——机构同构化、职责差异化的特征[20]。 其二，政府纵向职责体系特征的形塑逻辑分析。一是体制决定论，认为央地关系直接决定纵向政府间关系的结构格局[21]。在单一制下，下级政府作为上级政府的代理机构，对上级负责，其职责实质上是对上级职责的复制与延伸[22]，“我国是坚持党的集中统一领导的单一制国家，各级政府‘职责同构’是鲜明特点”[23]。在体制决定论看来，单一制规定着职责同构的必然性。二是功能选择论，认为纵向政府间职责配置结构特征是各级政府理性选择的结果。机构上下统一设置能够实现集约统筹和规模效应，降低政府运行成本和提升政府运行效率[20]；而机构因地制宜设置则适应地方特殊性，激发地方发展活力，更好地回应属地需求[24]。纵向职责一致性能够提升信息传递的效率，有助于实现上下级政府的顺畅沟通与有力执行，各层级政府治理之间的关联性构成了社会主义体制下“集中力量办大事”的基础[25]；基于不同层级的功能定位“分类确责”，能够最大化发挥每一层级的积极性和创造性[20]。在功能选择论看来，纵向职责配置结构特征是在功能上追求效率最大化的产物。 2.2 拓展空间
