一、问题的提出：基层协商民主中的意见市场与话语实践 基层协商和社会组织协商被认为是中国特色协商民主(deliberative democracy)的重要渠道，①但多数协商民主的研究文献囿于政府内部的视角，②国内也较少文献探讨社会组织参与和促进协商民主的具体机制。近年来，随着社会工作的蓬勃发展，社工机构开始介入并促进社会政策的发展，为促进公众参与和协商决策作出了贡献。在欧美的实践中，19世纪末开始，社工就在协商民主中扮演了积极角色，特别是在涉及弱势社群民生、社区发展等的政策议题上。比如，美国著名社工简·亚当斯(Jane Addams)从倡导住房平权、保护妇女和儿童等政策开始，奠定了社工通过政策倡导促进民主决策的传统，成为进步时代社会工作倡导的先驱。③不过据研究者观察，由于社会政策倡导的相对激进性，国内社工机构较少采用这种方式，而是透过更具合作性的协商手段促进基层政府民生政策的创新与发展，探究其具体发生机制有助于揭示社会组织是如何参与和促进基层协商民主的。有研究指出，意义(meaning)、论坛(forum)和共识(consensus)是社会组织进行协商民主的机制，④其中论坛被认为是协商政治的关键场域，它是一种正式的制度设置，包括政府代理人与公众进行协商决策的会议、专家小组或工作组。⑤这种观点基于欧美的政社分治且对抗的经验和话语体系而得出，并不具有解释的普遍适用性。对抗的策略与论坛均不符合我国国情，且我国协商讨论的空间显然超越了论坛范畴，延展至更广阔的公共领域。是否存在更具本土特色的社会组织参与协商决策的机制？本文以华南G市N区为典型案例，力图揭示基层政府与社工机构何以在社会政策过程中进行合作，以促进协商决策，其后的协商机制为何。N区是一个典型的基层政府透过协商机制，⑥吸纳社工机构参与政策过程，促进了当地残障居家照护政策发展的成功案例。 决策本质上是信息处理控制的过程，即信息的搜集、鉴别、输入、加工和输出的过程。⑦而对关乎民生的社会政策而言，专业意见是决策的核心信息，亦是基层政府常常缺失而恰恰是社工机构擅长的。故社工机构参与基层政府社会政策决策的协商民主过程，本质上也是专业意见在政府与社会组织之间进行传输和加工的双向运动过程。本文受哈贝马斯的公共领域理论启发，基于田野观察，提出“意见市场”的概念，它是行政部门、社工机构、专家和福利对象表达政策意见或建议的网络与平台，包括正式的会议、论坛、意见征集程序，也包括非正式的沟通、交流和辩论。意见市场中的“市场”表达的是以意见或建议为主要表现形式的话语的竞争性以及专业权威的此消彼长。 意见市场的建构与有序运作是实现基层政府协商决策的核心机制。在对N区残障托养照护政策发展的观察中，合作主义色彩的话语实践代替了对抗性的策略，意见市场代替了论坛——社工机构基于公众和机构项目发展的双重利益考量，针对政府与社会公众不同的利益相关方，综合运用不同的话语实践技巧，实现“意义”的建构；并在服务督导、培训和与行政职能部门的协商过程中形成“意见市场”；然后通过游说、专业示范、经验兜售等手法促进“共识”的达成；最后在政府购买服务的项目制背景下，在残联搭建的社工机构网络和让渡的决策空间中完成了协商决策——N区残联将政策修订作为一个“项目”打包给了枢纽社工组织T机构，该制度背景提供了基层职能部门与上级职能部门、专家学者、专业社工和服务对象代表进行意见交锋、博弈、协商和共识达成的场域。在这个过程中，社工机构建构了具有中国特色的“话语实践”，促进了意见市场的建构与有序化。 二、文献评述：社会组织促进协商民主的机制 社会组织在协商民主中的角色尚未被充分理解，但已引发学者越来越密切的关注。有研究指出，一个地区的经济状况、财政能力和上级政府权威会影响地方政府的社会政策创新，⑧社工机构影响社会政策的机制未得到应有的重视。国外研究则更多基于欧美国家包括社工机构在内的非营利组织参与协商民主和协商决策的经验，指出其所使用的策略无外乎包括：(1)平和的持续对话和政策倡导，这在社工机构中较为常见；⑨(2)基于政—社对抗关系的说服与胁迫；⑩(3)在公共领域发起广泛讨论并传播对政策议题的看法。(11)而哈贝马斯则指出，商谈与谈判是协商政治的两种合法形式，采取何种途径取决于对问题性质的认知。(12) 实施机制方面，基于欧美经验的文献指出“论坛”是社会组织参与协商民主或协商决策的重要场所，(13)论坛上通过“意义”的建构和“共识”的达成，实现社会组织对协商民主的广泛影响。社会组织在协商民主的过程中对政府和政策施加影响的“权能”(power)是在论坛中通过协商程序无扭曲的交流中“组织”出来的。包容性和组织性被认为是社会组织参与协商民主的核心程序特征，应防止其对权力和自我利益的原始追求，防范信息失真。(14) 在协商民主议题上，社工机构区别于其他社会组织之处在于前者对政府与政策施加影响的“权能”乃是基于专业意见形成的“权威”(authority)。在我国非对抗性的政治实践与话语体系下，相比“论坛”，哈贝马斯关于公共领域转型与公共意见关系的观点或许更具解释力。(15)他认为公共舆论于公共领域对公共权力的批判和对社会治理的调节作用不可或缺，而公共舆论由各种正式意见与非正式意见构成，一部分是正式意见，汇聚成公共权力；非正式意见则进入准公共舆论中，被循环使用和改变。公共舆论的形成需要一定的公众场所作为媒介载体。(16)那么，在我国的基层协商决策实践中，社工机构是如何推动“意见市场”的形成并在协商民主中发挥作用的，亟须进一步揭示。
